《中国水泥》杂志

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浅析水泥行业实施生产许可证制度的若干问题

更新日期: 2018年10月25日 作者: 特约记者 王立新 伍蝶梅 【字体:
 
    自1986年开始,全国实施的水泥行业生产许可证制度,曾经为保证水泥质量发挥过积极有效的作用,但该许可证制度脱胎于计划经济年代及改革开放初期,毕竟带着计划经济的深刻痕迹,在当前国家深化“放管服”改革,转变政府职能,激发市场活力的大背景下,水泥生产许可证制度是否可以取消或停止实施?笔者现抛砖引玉,提出一些看法,供业内人士讨论。
 
    1 实施水泥生产许可证制度的初衷、特点与渐显的缺陷与弊端
 
    1)实施水泥生产许可证的初衷
 
    水泥生产许可证制度始自32年前的《水泥生产许可证实施细则》([1986]建材生字第470号与[1986]农联字第51号)。其间,根据上位文件《工业产品生产许可证试行条例》(国发[1984]54号)(以下简称《试行条例》)及水泥行业等产业政策调整变化,曾有过多次修订。2016年版《水泥产品生产许可证实施细则》(以下简称《细则》)中有3个单元26个产品品种,按照《细则》的有关规定,水泥生产许可证是通过对水泥生产企业实地核查、水泥抽样、检验,并对生产设备与设施和检测设备、质量管理保证体系、环保要求等必备条件的审查,确认其符合生产合格水泥规定要求而许可其生产水泥的一种资格证明,该证书由政府有关职能部门(先后由国家建材局、农牧渔业部组成的国家建材生产许可证联合办公室、质量监督检验检疫总局、市场监督管理总局)颁发,其初衷是《试行条例》的第一条规定“为了加强产品质量管理,确保重要工业产品的质量”。
 
    2)水泥生产许可证的特点
 
    水泥生产许可证有评价性、准入性、覆盖性、时效性等显著特点。评价性指确认水泥生产者能持续生产水泥的实物质量符合标准的能力。准入性指企业应当依法取得水泥生产许可证,任何企业若未取得,就不能生产《细则》规定的水泥产品,不准进行市场销售。覆盖性指①高的强度等级覆盖低的强度等级,证书上仅标明能生产的水泥最高等级,企业获取本单元中某强度等级通用水泥生产许可证,允许生产本单元内同(及以下)强度等级的水泥产品。②获得本单元产品的特种水泥生产许可证,允许生产该产品标准中所有特种水泥。有效性指获证期限规定为5年,期满6个月前提出延续申请,需重新获证。
 
    3)水泥生产许可证制度日渐显示的缺陷与弊端
 
    实施水泥生产许可证制度的目的就是通过加强水泥生产主体资格的管理,禁止质量不合格水泥进入市场,把好水泥进入消费市场第一道关口,减少工程质量安全事故的发生。水泥生产许可证是三十多年来我国宏观管理水泥质量的一项基础性管理措施,不可否认,它曾经发挥过积极有效的作用,但同时也要看到,中国特色社会主义市场经济制度的完善与深化,经济全球化、贸易全球化推动着水泥工业快速发展,脱胎于计划经济年代及改革开放初期的水泥生产许可证制度,毕竟带着计划经济的深刻痕迹,表现出一定的滞后性,其制度设计上的缺陷与弊端逐渐显现。
 
    2 生产许可证与“放管服”改革
 
    1)李克强总理的多次讲话精神
 
    据有关统计表明,“十八大”以来,经过多轮改革特别是2015年李克强总理力推“放管服”改革以来,工业产品生产许可已从最初(1984年)的487类缩减到目前(2017年)的60类,许可前置条件大幅减少。《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》(国发〔2017〕34号)发布前夕,在2017年6月14日国务院常务会上李克强总理说:“掰开来看,这60个大类里面又套着一些小类,小类里面还有单元,单元里面还有品种,林林总总有近千个,并且多个部门存在高度重复许可的问题。”“我们发展制造业,壮大实体经济,遇到一个很大的问题,就是生产经营领域许可证多、涉及部门也多。这些重重叠叠的‘许可’,不仅让企业不堪重负,也制约了制造业的发展。”烦苛的现行工业许可证制度极大地束缚着制造业的手脚和活力。
 
    2018年6月28日李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上说“这几年我国工业投资不振,一个重要原因是存在大量的生产许可,使得企业钱投进去也无法及时投产,影响了投资积极性。要深化工业产品生产许可证制度改革,全面清理各类许可,加快向产品认证转变;现行产品认证制度也要规范和完善,与国际通行办法接轨。”
 
    2)质检总局的措施
 
    质检总局产品质量监督司司长张文兵在2018年1月9日全国质检工作会议的“司局长通道”上接受采访时表示,质检总局贯彻国务院“放管服”改革的要求,大力推进工业生产许可证的改革,2017年全国生产许可证改革取得了突破性进展,一共取消了19类、下放审批权限到省局8类、转为认证管理3类,调整幅度达到50%。会后将从五个方面继续深化此项改革:首先是继续压减生产许可证的单元;第二是全面推行简易取证;第三是继续把简化审批试点由现在的20个省推广到全国的31个省;第四是全面推行行政审批标准化,把生产许可证发证全过程公开透明、快捷;第五是继续加强事中事后监管,把证后监管与信用监管有效衔接。
 
    3)深化“放管服”改革的要求
 
    2018年8月5日公布的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》(国办发[2018]79号)规定:“对现有审批和许可事项逐一深入论证,除关系国家安全和重大公共利益等项目外,能取消的坚决取消,能下放的尽快下放,市场机制能有效调节的经济活动不再保留审批和许可……2018年第三季度起,对现有1300多项行政许可事项进行一次全面摸底清理……2018年再取消部分行政许可事项,2020年底前基本实现行政许可事项‘应放尽放’”。
 
    综上所述,在深化“放管服”改革的大背景下,水泥生产许可证制度愈发凸显出“不合时宜”。
 
    3 水泥生产许可证与水泥标准、实物质量[1、2]
 
    1)水泥标准的变迁与进步
 
水泥标准是生产者面向市场消费者承诺的一种质量“最低要求”,保证其产品达到或超过所承诺的指标,为把这种承诺的指标固定下来,经协商一致制定并由公认机构或组织批准,共同重复使用的一种规范性文件。所有国际标准都是推荐性的,标准、规范只有被相关法律条文引用或买卖双方协商一致并引用列入合同中有关条款时,才具有法律效力或强制性。以通用水泥单元的硅酸盐水泥与普通硅酸盐水泥品种为例,自1953年我国第一个水泥标准诞生至今,共有过七次较大制修订,有1953年版(软练法)、1956年版(硬练法)、1977年版(软练法)、1985年版、1992年版(参照美国ASTM、英国BS标准)、1999年版(参照欧洲EN197-1)、2007年版等七个版本标准。其间,先后又有若干次以打补丁修改通知单式的进行完[1]。
 
    2)水泥实物质量不断提升
 
    ①每一次标准修订,最低等级的水泥质量都会有不同程度的提升。1979年版标准的软练法与1956年版标准的硬练法相比,据统计我国水泥强度普遍提高一个等级/标号[2]。
 
    ②1999年版标准是对1992版标准强度试验测定方法进行修订,同一标号水泥强度值在标准上保持了相近的数字。据文献[2]介绍,对58个来自不同窑型(新型干法窑、湿法窑、立窑)熟料制成的水泥样品,用两种不同的试验方法对同一水泥测定实物质量28d抗压强度,前者比后者要低8.3~10.3MPa,加权平均值低9.4MPa。相当于水泥实物质量又提高了一个等级。
 
    ③2007年版本取消32.5级普通硅酸盐水泥,2号修改通知单取消32.5级复合硅酸盐水泥,正在等待审批、发布的3号修改通知单,是取消通用水泥中所有32.5级水泥(如新疆等地区已于2017年5月1日起就采取行政强制措施停止生产[3])。相当于最低强度等级水泥质量又将提高10MPa。
 
    ④此外,自1959年起国家有关部门规定凡国内出厂水泥28d抗压强度要比水泥标准同标号规定值至少要高出25kg/cm3(即2.45MPa)的富裕强度,此规定在不同版本的水泥质量管理规程中保留至今。即对出厂水泥28d抗压强度在标准的基础上至少还需满足规定的富裕强度值。
 
    3)水泥质量对工程质量影响程度的变化现代混凝土以高效外加剂及大掺量掺合料的普遍使用为特征,改变了混凝土和水泥单一的依从关系,极大地提升了混凝土性能及技术水平,水泥只能用于制作混凝土,且仅是混凝土多组分配料的原料之一。由于混凝土技术的进步,加上限制施工现场搅拌、散装水泥的大量使用等,大量商混站类水泥使用方式的出现,水泥质量对工程质量或安全的影响由过去的单一依从的重要影响演变成现在非单一的影响。
 
    4)生产许可证对水泥质量的要求
 
    实施生产许可证制度的初衷是“为了加强产品质量管理,确保重要工业产品的质量”。审批者是根据水泥生产者向市场提供的水泥实物质量是否能持续满足国家相关标准做为许可的依据,由前述分析,自实施水泥生产许可证制度的1986年以来,水泥标准不断提升,通用水泥最低等级的水泥28d抗压强度提高了近两个等级(20MPa)。此外,混凝土技术的进步,对水泥强度的要求却不一定要求提高,即使是32.5低等级水泥完全可以利用现代混凝土技术通过调整配合比配制出高标号砼,如C50甚至C60。水泥市场上流通的符合标准的水泥实物质量完全能满足消费者对工程质量与安全的要求,而随着市场经济制度的完善与深化,不符合标准的水泥出现在市场上的违法成本将与日俱增,造假者会得不偿失(详见后文分析)。用水泥生产许可证制度为消费者把好水泥质量第一道关口作用越来越小。
 
    4 水泥生产许可证与水泥生产技术、装备水平
 
    近年来,国家有关部门通过国发[2009]38号、国发[2010]7号、国发[2013]41号、国发[2013]47号、国发[2014]53号、国办发[2016]34号、发改委令[2010]第21号、工信部[2010]第122号公告等系列水泥产业政策,调整水泥产业结构、加速淘汰落后水泥生产工艺与设备,化解过剩产能和防止重复建设、核准投资项目目录等。现存水泥的生产工艺、技术装备与三十多年前(1986年)刚建立生产许可证制度时相比,在设备智能化、自动化、规模性、可靠性、先进性等方面,都有了长足的进步,关键装备与技术有质的提升,为生产满足消费者需求的高质量水泥奠定了坚实的基础。
 
    以通用水泥单元为例,水泥厂、熟料厂新建的生产线至少是日产熟料2000吨以上(含)新型干法水泥生产线,或至少达到年产60万吨(含)粉磨生产线的规模。需要延期的现有水泥生产线中,凡窑径3.0米以下的机立窑、窑径2.5米以下的中空干法窑、水泥湿法窑、直径3.0米以下的水泥磨机均已淘汰。
 
    水泥产业政策为水泥生产提出更高要求,充分的市场竞争使得不符合要求的水泥产品再无立锥之地,不需要生产许可证制度限制企业发展、加重企业负担。
 
    5 水泥生产许可证与市场准入[4]、行政许可法
 
    1)市场准入制度
 
    市场主体准入是一项政府行为,准入政策由国家根据经济社会的发展规律和发展需要制定,由政府或其职能部门实施,属公权力范畴。我国市场主体准入行为属于行政许可,主要包括登记许可、普通许可、特许等。
 
    2)生产许可证制度
 
    生产许可证制度表明生产企业进入特殊市场从事生产经营活动,必须具备特殊的条件,通过特别的审批程序。在市场经济的大环境中,特殊市场是指在经济、政治、军事或社会因素上有特殊性的市场,特殊的市场准入,主要体现为各种审批核准制度。按照审核内容不同,大致可以分为两类:一是设立审批,即在市场主体成立环节就将不具备条件的主体排除于市场之外,不许进入,例如在我国设立任何一家银行都必须经国家银行监管部门批准;二是经营许可,即已经获准成立的市场主体,也须经国家批准后才能从事某产品或服务的经营,例如我国的药品生产企业,只有经过行政部门批准,取得药品生产的许可证后,才能进入药品市场。此种层面的制度只针对涉足特殊市场的市场主体,其首要目标是市场安全,也旨在维护消费者安全。
 
    3)《行政许可法》有关规定
 
    “第十二条 下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;……
 
    (四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。
 
    第十三条 本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:
 
    (一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;
 
    (二)市场竞争机制能够有效调节的;
 
    (三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;
 
    (四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”
 
    4)将水泥限制在市场准入的特殊市场范畴缺乏充分依据
 
    依据市场准入的生产许可证制度,水泥是传统工业品,生产技术与装备已相当成熟,水泥实物质量较以前有大幅度提升,且水泥质量与工程质量由单一依从的直接关系演变成众多因素之一的关系。仅属于2005年版《工业产品生产许可证管理条例》(以下简称《管理条例》)第二条第六款的“法律、行政法规要求依照本条例的规定实行生产许可证管理的其他产品”;或属于2014年版《工业产品生产许可证管理条例实施办法》(以下简称《实施办法》)中第二条中规定的“重要工业产品”;或属于《行政许可法》的第十二条的第一款或第四款。但至少不属于国办发[2018]79号文件中规定的“关系国家安全和重大公共利益等项目”,水泥产品完全符合《管理条例》第三条“通过消费者自我判断、企业自律和市场竞争能够有效保证的,可以不实行生产许可证制度”的普通工业品消费市场;或者符合《行政许可法》的第十三条“可以不设行政许可”的情况。总之,在通过市场竞争可以实现优胜劣汰的前提下,将水泥产品限制在市场准入的特殊市场范畴缺乏充分依据。
 
    6 生产许可证与质量认证、质量监督、抽查
 
    1)宏观管理模式的转变
 
    有些人担心,取消/停止或不实施水泥生产许可证制度后,市场上的的水泥实物质量会失控。其实不然,我们可以从电视机等家用电器的案例中得到一些启示(2003年2月起国家取消电视机等家用电器生产许可证制度转为质量认证后,经过十多年的发展,电视机等家用电器质量与服务不断提升)。
 
    政府对工业产品的宏观管理有两种模式,计划经济管理者注重前置许可管理,生产许可证管理方式属前置管理;市场经济管理者为鼓励创新,激发市场活力,注重事中事后监督,质量认证、抽查监督属事中、事后监督管理方式。1993年,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出转变政府管理经济的职能,建立全国统一的市场体系,促进资源优化配置。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”,意味着政府管理经济从那时起就从计划经济管理模式向市场经济管理模式转变。生产许可证管理模式向产品质量认证模式转变,即由前置许可向事中、事后监督管理的管理方式转变,是国际上市场经济国家成熟且通行的作法,值得借鉴。
 
    2)信用经济
 
    市场经济又叫信用经济、法制经济,信用监管是规范市场秩序的“金钥匙”。近年来,国家不断推进简政放权,当前正加速推进“放管服”改革,目的是理顺政府与市场关系。在商事制度改革中,一方面实施多证合一,另一方面重点建设“国家企业信用信息公示系统”、“互联网+政务服务”平台建设,推进信息公开。《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)要求,加快政府部门之间、上下之间监管信息的互联互通,依托全国企业信用信息公示系统,整合形成统一的市场监管信息平台,及时公开监管信息,形成监管合力。全面推进市场监管部门“双随机”抽查工作,加大抽查力度,增加抽查频次和品种,扩大抽查覆盖面。各地政府还可以根据实际情况协调组织联合抽查,并将检查结果和处理结果予以公开。信用公示系统通过信用归集、信息共享对市场主体实行守信联合激励和失信联合惩戒机制,让讲诚信的企业畅通无阻,让不讲信用的企业一处违法,处处受限。让违法者付出更大的成本或代价,让其得不偿失。
 
    7 结束语
 
    综上所述,由于水泥工业的快速发展,水泥与混凝土生产技术、装备、水泥实物质量均有大幅度的提升,水泥质量对工程质量安全影响程度的变化等,在市场经济环境中,“放管服”改革将对市场上工业品事中事后监管制度会越来越完善,违法者的成本越来越高。通过实施生产许可证制度限制不合消费者需求的水泥进入市场的作用越来越小,水泥行业仍实施水泥生产许可证制度缺乏充分依据。
 
 
    参考资料
 
1颜碧兰,江丽珍,肖忠明等,《通用硅酸盐水泥标准修订焦点解析》[J],水泥,2006.10,1-4
2姚燕,颜碧兰,李梁,《水泥企业实施新标准指导手册》[M],2001.06,10/14/89
3韩超,宁阳《新疆取消32.5等级水泥后的各方反应》[J],中国水泥,2018.07,62-65
4郭志斌,曹马陵,马夫等,《市场主体准入与监管》,[M],2012.06,8-11
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