2015年底，营业里程12万公里，这一“十二五”铁路规划的既定目标面临考验。

　　“十二五”铁路规划中期评估结果显示，投产里程滞后于预期目标。

　　目前全国虽有上百个铁路项目处在建设当中，但据知情人士透露，作为主要的投资主体，中国铁路总公司(下称“中铁总”)正受到资金投入不足、新开工项目不足等问题困扰。

　　加快推进铁路投融资体制改革，或将成为解决问题的重要一环。

　　“十二五”目标难实现

　　据了解，2013年，受中铁总等单位委托，铁道部经济规划研究院曾对“十二五”规划进行了中期评估。

　　按照规划，到2015年，全国铁路营业里程要达到12万公里左右，复线率和电化率分别达到50%和60%以上。为了实现规划目标，“十二五”期间，全国铁路将安排固定资产投资2.8万亿元，其中基本建设投资2.3万亿元。

　　评估课题组得出的基本结论是，从2011？2013年6月底，复线率和电气化率指标已超额完成，铁路完成固定资产投资额略高于1.4万亿元，但最重要的投产里程指标却滞后于预期的目标，且新开工项目不足，没有达到预期数量。

　　“这意味着，想完成原来的工作量，就得增加投资；按原来的投资，肯定完不成原来的工作量。”知情人士说。

　　一位中国铁建人士认为，即便有足够投资，2015年底也难以实现12万公里的目标。因为按照目前几家铁路承建企业的生产能力，一年新线能投产6000公里左右就很不错了。而且一条铁路正常建设工期需要4年以上时间，不可能再靠压缩工期在短时间内建成更多铁路。

　　根据近几年铁路年度工作会议披露的新线投产数据累加，中国铁路营业里程已接近10.4万公里，要想实现12万公里的目标，接下来的2014年、2015年新线投产里程要达到1.6万公里，平均每年8000公里。

　　而在2014年1月9日，中铁总年度工作会议披露，预计2014年铁路投产新线里程为6600公里以上，这与8000公里还存在一定差距。

　　追资至3.3万亿元？

　　行至中途，才发现投资额不足？

　　知情人士解释，2010年开始做“十二五”规划时，一些铁路项目尚处于预可研阶段，有些项目甚至预可研都还没有做，投资额只能靠估算。随着设计深入和工程开始施工建设，才逐步摸清实际投资额，发现需要调整增加概算。此外，征地拆迁等费用上涨，也是投资不足的原因。

　　据统计，征地拆迁费用上涨占全部工程造价上涨的40%。前述中国铁建人士认为，近年来原材料、人工成本上涨，也导致铁路工程造价上涨。

　　中期评估报告建议，“十二五”期间，铁路固定资产投资需增至3.3万亿元，才能在2010年底9.1万公里的基础上新建成2.9万公里，完成2015年目标。

　　资料显示，“十二五”前3年，全国铁路已安排固定资产投资1.88万亿元，距离3.3万亿元尚差近1.42万亿元，接下来的两年，平均每年需投资近7100亿元。

　　而在中铁总年度工作会议上，中铁总总经理盛光祖介绍，2014年国家铁路安排固定资产投资额为6300亿元。

　　知情人士介绍，这其中的资金缺口，需要通过铁路投融资体制改革来解决——在2014年安排的6300亿元投资当中，并没有包含社会资本。

　　该人士透露，国家发改委已预测，2014年社会资本投资建设铁路的金额将达400亿元，高于往年，主要是神华、新疆广汇等企业的投资。2015年是否能否吸引更多社会资本投资建设铁路，则要看铁路投融资体制改革的力度如何。

　　“假如地方政府能再拿出一些资金，2014年全国铁路建设总投资有可能超过7000亿元。”该人士说，在编制“十二五”规划的时候，城际铁路等地方铁路也在规划其中。

　　铁路政企分开改革之后，已明确这些铁路由地方主导建设，现在很多地方政府也有建铁路的积极性，“不过他们缺乏资金，近几年内，地方政府投资铁路的力度仍不会太大”。

　　投融资体制改革出路

　　事实上，在“十二五”规划中，就有“加快推进铁路投融资体制改革”的表述。“十二五”前半期的建设投资情况，更增加了推进的迫切性。

　　2013年8月，国务院颁布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(下称“33号文”)。中铁总评价称，“这是继1975年中央下发《关于加强铁路工作的决定》后，党和国家又一次专门对铁路工作作出重大部署，是指导今后一个时期铁路发展的纲领性文件。”

　　国家发改委基础司的一位工作人员告诉记者，目前国家发改委等部委正在抓紧制定落实33号文的各项措施，预计各部委会分别出台实施细则。

　　北京交通大学经管学院教授荣朝和认为，铁道部于2013年3月撤销以后，中铁总已开始以企业身份行事，在企业经营等领域有若干向好迹象，但至少在铁路建设领域仍未能走出困境。

　　目前，铁路建设一方面还承担稳增长促内需的使命，国家要保持甚至扩大“十二五”期间的铁路建设投资，但此前铁路建设超常规发展，导致中铁总的总负债超过3万亿元，需要靠财政救助才能维系偿债和现金流链条。

　　据荣朝和观察，已经采取的投融资改革措施包括：将区域性城际铁路的建设任务转交地方政府，以减轻中铁总负担。中铁总继续承担的铁路建设任务，则要求更多由中央财政直接出钱投资，包括协调交通运输部，拿出部分税务部门征收的车辆购置税，用于铁路建设。进一步措施还将包括：为减少亏损而调高铁路运价，希望吸引社会资本投资，设立铁路发展基金和允许综合开发铁路用地等。

　　“这些措施的综合作用有多大，还要看市场、社会及舆论可接受的空间有多大，要看铁路转变经营思路与模式、打破垄断促进竞争的进程有多快。”荣朝和说，33号文中，最引人注目的新措施是：允许铁路用地通过综合开发升值。而土地开发本身不但需要新的投资，成功开发还需要必不可少的能力与经验，所以预计将是一个中期的过程。