针对中国水泥行业的产业政策、企业兼并重组的政策取向等问题，工业和信息化部产业政策司处长袁克兰在主题为“市场、环境、能效”的“2014年中国国际水泥峰会”上畅谈了优化水泥产业组织结构政策取向的工作思路。

 

记者：2008年国家机构改革，作为大部制试点单位的工业和信息化部于6月29日挂牌成立，您担任了产业政策司产业组织处处长，请从政策层面介绍下近年来我国促进企业兼并重组的基本情况。

袁克兰：自本人担任产业政策司产业组织处处长以来，工作重心从专注建材行业发展转向促进产业组织结构优化的政策研究。产业组织处的职能主要是组织拟订产业组织政策，指导和协调企业重组，组织参与反垄断工作,提出推进企业调整结构和管理创新的政策建议。

近年来我们与相关部门密切合作，针对我国企业兼并重组中遇到的突出问题，重点围绕促进企业兼并重组，加快我国产业组织结构调整开展工作，并制定出台促进企业兼并重组产业政策：2013年1月，我们联合12个部委出台了《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，明确提出钢铁、水泥等重点行业兼并重组发展目标。今年3月，国务院发布了《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，进一步明确了建立和加强以市场为导向，企业为主体，政府为企业兼并重组创造良好环境的工作格局。

目前，我国企业兼并重组工作组织架构已基本建立。目前已有16个省（区）市建立了工业和信息化主管部门牵头、多个行政职能部门参加的兼并重组工作组织协调机制，不少地区还出台了相应配套措施支持企业兼并重组。与此同时建立了部内工作机制：部内建立了产业政策司牵头，相关司局参加的工作机制，明确了有关司局的工作任务。

除了上述制定相关产业政策、建立统一的组织协调机制外，工信部还组织相关部门贯彻落实分工任务，其中政府的主要职责是消除政策性和制度性障碍，创造良好的政策环境，做好监督管理和服务。近几年各部门按照国务院分工积极履行职责，针对制约企业兼并重组的突出问题，制定了一系列政策措施。

同时，各地积极落实国家有关要求，结合本地实际，引导企业兼并重组。北京、山东、河北、上海、江苏、重庆、吉林、福建、青海等省市政府出台了推进企业兼并重组的实施意见。

记者：目前我国企业在开展兼并重组时仍面临一些制度性、政策性障碍，针对改革审批制度、改善金融服务、完善财税政策、完善土地管理和职工安置政策、加强产业政策引导、进一步加强服务和管理等问题，希望您能在这些方面给我们做个政策性解读。

袁克兰：针对企业兼并重组中的突出问题，下面我对企业关注度较高的几个问题作一些解读。

关键词一：审批制度改革

《意见》明确提出上市公司企业兼并重组涉及的取消、下放和简化的审批事项，如取消重大资产购买、出售、转换的审批（构成借壳上市的除外），取消收购报告书的事前审核；地方国有股东所持上市公司股份的转让，下放地方政府审批；实施上市公司并购重组审核分道制，对符合条件的企业兼并重组实行快速审核或豁免审核。对其他审批事项也提出了缩小审批范围、优化审批流程，减少多头审批，避免互为前置，推行并联式审批，提高审批效率的具体要求，并要求有关部门对企业兼并重组涉及的生产许可、工商登记、资产权属证明等变更手续，从简限时办理。

关键词二：消除障碍

目前我国企业兼并重组体制机制不完善，地区及企业利益共享机制尚未形成，地区间税收分配、工业增加值分算，能耗、环保考核指标调整等问题影响跨地区企业兼并重组的顺利进行。《意见》提出要消除跨地区兼并重组障碍。清理市场分割和地区封锁等限制，加强专项监督检查，落实责任追究制度。要求有关部门完善跨地区兼并重组利益分享机制，落实跨地区机构企业所得税分配政策，协调解决企业兼并重组跨地区利益分享问题，解决跨地区被兼并企业的统计归属问题。

目前国有企业改革仍不到位，考核评价体系不完善、行政级别不对等，产权跨所有制流动存在障碍，国有企业和民营企业兼并重组后期整合会面临职工身份转换、土地使用、资产整合、债务处置等诸多问题，导致企业跨所有制兼并重组动力不足。此外，我国企业兼并重组还存在政府过度干预的问题，降低了兼并重组的效率，一些地方政府主导企业并购，甚至包办并购事项，导致市场机制的严重扭曲和经营效率的低下。《意见》提出要放宽民营资本市场准入，向民营资本开放非明确禁止进入的行业和领域。推动企业股份制改造，发展混合所有制经济，支持国有企业母公司通过出让股份、增资扩股、合资合作引入民营资本。深入推进国有企业产权多元化改革，完善公司治理结构。改革国有企业负责人任免、评价、激励和约束机制，完善国有企业兼并重组考核评价体系。加大国有企业内部资源整合力度，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

关键词三：改善金融服务

目前，用于企业兼并重组的支付手段和融资渠道都非常有限。并购融资中直接融资比例较低。并购贷款期限短、使用条件较严格，如资本金要达到50％，还款年限不超过5年。我国尚未建立政策引导性并购基金，市场化的并购基金无论是规模还是业务范围也都非常有限。《意见》明确提出在风险可控的前提下，推动商业银行对兼并重组企业实行综合授信，改善对企业兼并重组的信贷融资服务。扩大直接融资比重，逐步使资本市场成为企业兼并重组融资的主渠道。支持符合条件的企业通过发行股票、企业债券、非金融企业债券融资工具、可转换债券等方式融资。允许符合条件的企业发行优先股、定向发行可转换债券作为支付方式。鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可以通过设立股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组。通过增加企业融资方式、扩大融资渠道，充分发挥资本市场的作用，解决兼并重组企业融资难问题，从一定程度上减轻企业财务成本。

关键词四：完善税收政策

现行的兼并重组企业所得税特殊性税务处理适用条件过于严格，土地增值税也多是一事一议，尚缺乏统一规范的执行标准。企业进行兼并重组时，需对原有资产进行评估，常常会因资产评估增值较大，由此产生的所得税税负较重，影响企业兼并重组的积极性。

《意见》明确提出要修订完善兼并重组企业所得税特殊性税务处理的政策，降低收购股权（资产）占被收购企业全部股权（资产）的比例限制，扩大特殊性税务处理政策的适用范围。抓紧研究完善非货币性资产投资交易的企业所得税、企业改制重组涉及的土地增值税等相关政策。进一步明确了企业通过合并、分立、出售、置换等方式，转让全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、债务和劳动力的，不属于增值税和营业税征收范围，不应视同销售而征收增值税和营业税。并要求税务部门要加强跟踪管理，企业兼并重组工作牵头部门要积极协助财税部门做好相关税收政策的落实。在《意见》任务分工中明确了由财政部、税务总局负责在今年年底前落实。

关键词五：强化财政资金的引导

目前，仅在中央国有资本经营预算资金中落实了一定比例的资金引导中央国有企业实施兼并重组，山东、江苏等少数地区也出台了鼓励企业兼并重组的财政资金引导措施。但大部分地区兼并重组企业，特别是民营企业缺乏引导资金的支持。《意见》明确了要加大对企业兼并重组公共服务的投入力度。中央财政适当增加工业转型升级资金规模，引导实施兼并重组的企业转型升级。同时要利用现有中央财政关闭小企业资金渠道，调整使用范围，帮助实施兼并重组的企业安置职工、转型转产。并要求各地参照制定有关措施，解决本地区企业兼并重组工作中的突出问题。

关键词六：完善土地管理

整合各种资源，增强市场竞争能力，获取利益最大化是企业开展兼并重组的真正目的，而企业在完成兼并重组后的整合中，常常会遇到业务转型时的土地变性问题、淘汰落后工艺后土地再利用问题。《意见》提出，政府土地储备机构有偿收回企业因兼并重组而退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费可以用于企业安置职工、偿还债务等支出。企业兼并重组中涉及因实施城市规划需要搬迁的工业项目，可以协议出让或租赁方式安排工业用地。涉及土地转让、改变用途的，要求有关部门依法依规加快办理相关用地和规划手续。

关键词七：妥善安置职工

兼并重组企业在各种资源要素整合中，由于加强产供销一体化经营管理，产业转型升级，劳动生产率提高，淘汰落后工艺和产品，都会产生一部分富裕人员，这部分人员的安置问题，往往会影响兼并重组的成功率。为解决兼并重组企业后顾之忧，《意见》提出要落实完善兼并重组职工安置政策。要求实施兼并重组的企业要按照国家有关法律法规及政策规定，做好职工安置工作，妥善处理职工劳动关系。要求地方各级人民政府要进一步落实促进职工再就业政策，做好职工社会保险关系转移接续，保障职工合法权益。对采取有效措施稳定职工队伍的企业给予稳定岗位补贴，所需资金从失业保险基金中列支。

关键词八：产业政策引导

我国制造业发展方式粗放，产业集中度低，部分行业产能过剩矛盾突出，产业结构调整的任务仍十分艰巨，这迫切需要产业政策发挥作用。《意见》提出要完善相关行业产业政策，提高节能、环保、安全等标准，规范行业准入，形成倒逼机制，引导企业兼并重组。支持企业通过兼并重组压缩过剩产能、转型转产。完善相关政策，支持和鼓励具备实力的企业开展跨国并购，在全球范围内优化资源配置。创造有利于企业做优做强的环境，推动优势企业强强联合、实施战略性重组，带动中小企业“专精特新”发展，形成优强企业主导、大中小企业协调发展的产业格局。

伴随兼并重组的另一个重要方面是在新的经济组织内，如何深化改革，如何建立与新经济组织协调成功运行的机制和企业制度，如何加强管理和管理创新。解决好这些问题，是兼并重组成功的重要标志。《意见》提出加强企业兼并重组后的整合。鼓励企业通过兼并重组优化资金、技术、人才等生产要素配置，实施业务流程再造和技术升级改造，加强管理创新，实现优势互补、做优做强。

记者：2013年以来，党中央、国务院高度重视化解产能严重过剩矛盾工作，目前我国新型干法水泥熟料占比已达95%，但产品结构和组织结构仍十分不合理，尤其是近几年产能过快增长加剧了产能过剩矛盾，必然会导致竞争加剧，部分地区水泥市场无序竞争，企业效益低下已严重影响了行业健康发展。今后工信部在水泥产业结构调整上已有哪些基本思路？

袁克兰：根据水泥行业发展现状和新的形势要求，国务院提出要抓紧修订水泥工业产业政策，我部已组织中国水泥工业协会开展有关工作。基本思路是要以提高产品质量、促进节能减排、增加社会效益、促进行业可持续发展为目标，通过严格节能减排标准，提高准入门槛;取消劣质产品标准、取缔无证生产企业、淘汰落后产能、净化市场;严格控制新增产能，鼓励企业加快兼并重组步伐，整合资源、优化存量。并辅以一定的经济手段和奖惩措施，如实施阶梯电价、调整资源综合利用优惠政策适用范围、鼓励循环经济发展等，努力营造能让市场起决定性作用的公平竞争的政策环境。

化解产能过剩矛盾是当前水泥行业结构调整、转变发展方向的一项紧迫任务，去年以来发展改革委和工业和信息化部共同牵头开展了一系列工作，抑制包括水泥行业在内的五大重点行业产能继续扩张。

通过促进企业兼并重组，一方面有利于引导和推动资源向优势企业集聚，推动一批企业做优做强，形成由优强企业主导的产业发展格局，增强行业发展的协调和自律能力，促进产业结构优化升级。另一方面可以对现有分散的产能进行优化配置，通过市场整合促进部分落后产能退出市场。按照国务院分工，水泥行业化解产能过剩矛盾工作由工业和信息化部牵头负责。目前，工业和信息化部正与相关部门密切合作，抓紧落实各项工作任务，针对水泥行业制订的差别电价、产品标准、资源综合利用优惠等具体政策措施有望近期出台。

兼并重组是企业加强资源整合、实现快速发展、提高竞争力的有效措施。我国水泥企业兼并重组已从最初的追求规模效益、协调效应和垄断高额利润的报表式兼并重组演化成追求更高层次、以产业整合与产业扩张为目标的战略性兼并重组。

目前，我国区域水泥市场已初步形成大企业引领的格局，各大水泥集团也已基本确立了各自优势区域的领导地位。但目前水泥企业数量仍然过多，全国拥有干法熟料产能的企业（按集团算）有600余家，加上众多的水泥粉磨企业和部分立窑企业，全国还有2000家左右水泥企业。优化产能布局、企业间合作创新及加快淘汰落后产能等方面，任务仍十分艰巨。

如何处理好规模经济效益与市场竞争活力的关系，既避免出现垄断行为，又能防止企业间恶性竞争，还需全行业共同努力。

总而言之，水泥企业应抓住历史机遇，深化体制改革，通过收购、参股、换股等多种形式加快企业兼并重组步伐，优化资本结构，加大产业整合力度，发展混合制经济。更好地发挥大企业在技术进步、节能减排、发展循环经济方面的引导示范作用，在继续巩固区域竞争优势的基础上，实施强强联合，维护行业正当利益，促进有效竞争，实现利益共享。国家鼓励水泥企业整合上下游关联企业，不断创新商业模式和管理方式，实现资源优化配置，促进行业平稳健康发展！