建立补偿机制和鼓励改建大型粉磨站应成为重要的政策基点

      调整产业结构，依然是今年水泥产业的头等大事。但是在2007年，水泥结构调整的重心已经发生了转移，即从大力推进新型干法水泥的建设转移到淘汰落后水泥生产能力上来。

      今年新春伊始，政府就对落后水泥产能亮出“红牌”。

      2月18日是农历正月初一。在这一天，国家发改委办公厅下发了《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》。这份签发于大年初一的《通知》以前所未有的力度提出了在“十一五”末全国要淘汰2.5亿吨落后水泥产能这一目标。这份文件不仅目标明确，而且显示出来的决心巨大。其一，国家发改委将按照国务院领导要求，与各省、市、自治区人民政府于今年合适的时间在北京签订“十一五”期间淘汰落后水泥生产能力的责任书，也就是我们常说的“军令状”。其二，《通知》清晰地列出了今后4年全国各省区市淘汰落后水泥产能的计划表和时间进度表。广东省以4年淘汰3000万吨落后水泥产能的总量列山东省之后，是全国淘汰落后水泥产能总量的第二大省。

      水泥产业现状水泥是关乎国计民生的重要基础原材料。广东是水泥生产和消费大省，经过多年的发展，广东省的水泥工业取得了很大的成绩，产量已连续20年位居国内水泥行业前列，保障了广东省国民经济发展的需求。2006年，全省水泥产量8851万吨，位列山东、江苏、浙江之后，居全国第四位。广东省是国内需求最大的水泥市场之一，除了自身需求外，满足港澳市场需求也是原因之一。2006年，广东全省消费水泥近1亿吨（除本土水泥产量外，从广西和湖南入粤水泥还有1000多万吨）。

      自2003年以来，广东水泥产业迎来了历史上发展最快、结构调整推进最好的时期。广东省的大型新型干法水泥项目建设开始吸引海内外、省内外大批资金。据不完全统计，2004年，广东水泥工业建设项目完成投资额约50亿元人民币；2005年，全省投产、续建、新建水泥项目的投资额约60亿元人民币；2006年，全省新建成投产的新型干法水泥生产线13条，其中日产5000吨的生产线8条，新增水泥熟料产能1628万吨，将全省新型干法水泥比重提升了16个百分点。

      立窑水泥退出重点在广州随着城乡基础建设逐年上升，广州市已成为一座水泥消费量较大的城市。2006年，广州市的水泥市场容量达到2000万吨（占全省水泥消费量的1/5），位居国内省会城市的前列。

      由于巨大的水泥市场需求拉动，广州水泥市场一直都是进入华南的水泥制造商的“必争之地”。上世纪80年代末至90年代初，广州市投资水泥业的资金非常充裕。这中间既有国有资本，也有外资和民间资本，大量资本注入水泥业，造就了目前广州市水泥业的现状：拥有越堡水泥、珠江水泥厂、花都水泥厂、嘉华水泥厂、石井水泥厂等新型干法水泥大中型企业；拥有全省规模最大的水泥生产企业越秀水泥集团；全省惟一一条日产6000吨熟料的生产线在广州。然而，广东省产能最大的立窑水泥群也在广州。因此，广东省立窑水泥退出的重点在广州市。

      从现状看，广东省水泥工业结构性的矛盾仍然十分尖锐，除了大部分企业经营粗放，生产集约度和劳动生产率都相对偏低，资源和能源消耗较高外，最突出的表现是新型干法水泥比重远落后于全国平均水平。2006年，全国水泥工业新型干法水泥的比重已达52%，而广东省新型干法水泥的比重只有35%.比起浙江省新型干法水泥90%的比重，广东省的差距就更大。广东省目前的水泥产业结构现状，不仅拖了全国水泥结构优化的“后腿”，也与广东省经济发展和社会进步的形象不相符合，与建设和谐广东的进程极不协调。

      应推进立窑水泥企业转型从科学发展观和可持续发展的理念出发，为实现建设节约型和环保型社会的目标，我国现阶段水泥结构调整的根本任务就是大大提升新型干法水泥生产的比重。按照国家和广东省的水泥产业发展规划，到2010年，广东省新型干法水泥比重必须超过70%.国家发改委办公厅下发的《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》，广东省要承担全国淘汰落后水泥生产能力的12%.这就意味着广东省在水泥结构调整方面需要面对巨大的压力，并需要进行艰苦的努力。

      从目前来看，广东省立窑水泥如何退出，已成为广东省水泥结构调整中非常突出的一个问题。因此，广东省如何建立立窑水泥的市场退出机制，已成为备受业内外人士关注，且迫切需要破解的一个命题。

      立窑水泥退出缘何缓慢广东省的立窑水泥退出为什么较为缓慢呢？主要有4个原因。

      一是市场需求。近几年来，广东省水泥企业产销率均在98%以上，且水泥价位处在国内的中等偏上水平。目前，“亚运会”等概念拉动的项目建设，对水泥的需求又形成新的商机。

      二是产业政策。中型立窑水泥企业在国家产业政策中，属限制类，而非淘汰类。目前，广东省立窑水泥企业的生产许可证到期期限都在2008年年底。这就意味着，在这个期限没有到来之前，只要在质量、环保、减排等方面不存在违法、违规行为，立窑企业就有一个“安全披风”。

　　三是企业体制。目前，广东省立窑水泥企业98%以上都是私营企业，且比重不小的企业都以家庭经营为主。1999～2001年，在广东省前一轮的水泥结构调整中，由于当时的水泥企业里国有和乡镇企业比重较大，因此，主要依靠行政手段，就将1000多万吨小型立窑水泥产能永久性清出了市场。但是，面对现在私有资产（一个水泥企业的私有资产大都以千万元计）的退出，就绝不能轻率、单一地使用行政手段。尤其是在《中华人民共和国物权法》刚刚获得全国人民代表大会通过的情势下，对私有资产的处置要有法律依据，要符合市场规则。

      四是立窑水泥企业与新型干法水泥企业的市场竞争能力的差距正在缩小。大型新型干法旋窑水泥生产线与立窑生产线相比的优势就在于节能（包括煤、电）、环境保护和产品品质稳定上。但近两年来，新型干法水泥生产线却遭遇了影响其成长环境的两个状况。其一是宏观调控的环境。由于煤、电、油、运价格的刚性上涨，引起了水泥成本的刚性上升。在高煤价和高电价面前，新型干法水泥生产线的优势都被大打折扣。其二是广东省的立窑水泥企业近年来加快了技改和环保投入。许多立窑水泥厂在吨水泥能耗上和粉尘排放上都已接近一些新型干法水泥生产线。如一些窑径3.6米的立窑通过技改后年产能可达20万吨，其吨熟料煤耗为100多千克标煤，吨熟料电耗不到70千瓦时，其粉尘排放也都达到国家标准。这些数据都意味着广东省立窑水泥企业若拥有省技术监督局颁发的生产许可证，大部分都可以合法生产水泥至2008年年底。如果考虑到立窑水泥负债低、折旧低等市场因素，以目前制造水泥的能源和资源价格来看，不少立窑水泥企业的市场竞争力不会输给新型干法水泥生产企业。

      尽快转型的必要性淘汰落后水泥生产能力是大势所趋。广东省目前有立窑水泥企业400多家，全省在立窑水泥企业的就业人数近10万人。广东省立窑水泥企业若不尽快转型，其后果也是显而易见的。

      其一是如果无法在2010年达到新型干法水泥70%以上的比重，会严重拖累全省甚至全国水泥结构调整目标的实现。

      其二是立窑水泥企业的大比重已经对新型干法水泥市场造成冲击。2006年，广东省的水泥市场就在“价格战”中一直处于价格低迷的状态，导致广东省水泥行业的效益仅以微弱利润位于全国的倒数第四。

      其三是会影响全省节能和减排目标的实现。水泥产业是耗能和排放大户，按照《通知》的进度，“十一五”期间，全国每年要淘汰5000万吨落后水泥产能。根据专家测算，每淘汰5000万吨落后水泥产能，每年可节电45亿千瓦时，减少粉尘排放60万吨，减少二氧化碳排放4000多万吨，节煤700万吨。如果完成淘汰2.5亿吨落后水泥产能的目标，全国每年可节电225亿千瓦时，减少粉尘排放300万吨，减少二氧化碳排放两亿多吨，节煤3500万吨。可以肯定地说，立窑水泥的转型所带来的节能降耗和减排效果十分明显。

      其四是水泥质量存在隐患。近年来，立窑水泥质量差也引发了一些投诉。2006年广东省工商部门的抽查结果显示，两个零售市场的水泥产品质量合格率仅为2/3.这引起了广东省省委省政府主要领导的高度重视。

      立窑水泥加快退出的两个难点立窑水泥的加快退出有两个难点。一是对大部分在质量、环保等方面合规合法的企业，在其生产许可证未到期之前，如何使其停止生产？二是广东省现有立窑水泥企业的资本90%都属于私有资本或集体企业私人承包性质，对这些企业停产后的资产如何合法处置？

      广东属于中国经济发达的地区，在经济发达地区，落后产业中的私有资本如何退出市场，是一个需要探讨和摸索的命题。但有一点是可以肯定的，在立窑水泥企业产品质量、环保等方面都不存在违法、违规的情况下，在立窑水泥企业生产许可证没有到期的前提下，任何行政命令在这方面都是很难有太大作为的。将于今年10月1日起实施的《物权法》也会为立窑水泥企业中的私有资产提供生存“缓冲带”。

      无论是2006年4月，国家八部委联合公布的《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》，还是今年2月18日国家发改委办公厅公布的《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》，都应是我们今后调整水泥结构的纲领性政策。在这些文件中都指出：抓住当前水泥市场总量供大于求的有利时机，采取上大改小、补贴及赎买等多种方式，淘汰一批落后生产能力，改善环境质量，缓解能源、资源压力。有条件的地方应适当安排专项资金，用于重点地区拆除水泥立窑的补贴。广东省水泥业界在学习和解读政府的这些文件时，普遍感到在淘汰落后水泥产能的过程中，出台什么样的政策对淘汰落后水泥产能的速度和质量能起到举足轻重的作用。

      立窑水泥企业成功转型的经验回顾和总结近年来广东省立窑水泥企业的退出方法共计有四种。行政手段令小型立窑水泥企业永久性退出。2000年前，国家和广东省相关部门对一批小窑型耗能高的立窑水泥企业，提出了“一刀切”的统一政策。在当时的政策推动下，广东省共有1000万吨立窑水泥产能退出市场。二是自我转型。一些大型立窑水泥企业，用自我积累的资金兴建新型水泥生产线。一些中等窑型的水泥企业，由于地处珠三角或中心城市，对立窑水泥的市场前景已不抱希望，于是主动投入资金将水泥生产企业改造成水泥粉磨企业。三是政府赎买立窑水泥企业。如东莞市政府斥资3亿多元，用补偿的方式引导全市40多家立窑水泥企业在2005年年底全部退出市场。四是赎壳转型。一些大型水泥企业的生产基地远离市场，于是就在市场就近的区域与当地的一些立窑水泥企业共同投资建设粉磨站，这样做既让部分立窑水泥企业退出了熟料生产，又让立窑企业在转型中找到了新的市场出路。

      其中特别值得看重的是广东省东莞市的经验。到2006年1月，东莞市就已成为一座只有大型水泥粉磨站而没有一家水泥生产企业的城市。之前的近700万吨水泥年产能是如何退出的呢？这都是因为东莞市人民政府在3年前制定了一项对水泥企业“赎买补偿”的政策。这项政策在当时是开广东省先河的，在现在看来也属创新之举。2003年12月29日，东莞市人民政府出台了《大力整治全市水泥生产企业的实施意见》。这项政策的目标就是依据国家和广东省的相关法规与政策，在两年内分步全部关闭市内的立窑水泥生产企业和小规模水泥粉磨站。东莞在立窑水泥企业的退出过程中，坚持了兼顾各方利益的原则，制定了由市政府承担支付对水泥企业补偿的政策：补偿对象为所有关闭的水泥生产企业，补偿范围包括原设备生产能力补偿、立窑扩径改造补偿、立窑除尘器补偿。补偿标准为每1万吨水泥年生产能力补40万～80万元；对确实已经进行扩径的立窑，每条给予20万元的扩径技改费补偿等。东莞市政府财政为全市立窑水泥的退出支付了共计3.272亿元的资金。两年多过去了，可以说东莞立窑水泥的退出平稳而有效。

      广东省东莞市在立窑水泥退出的实践方面所带来的经验，给出三点启示。一是要坚持科学发展观，坚持可持续发展的理念，坚持维护和谐社会目标的原则。在立窑水泥企业的转型中，企业是主体，但“政府主导、中介协调”也是落后产能转型必不可少的保障；二是要依法规、依政策，本着“公开、公正、公平”的原则，有计划、有目标、有秩序的推进。通过有说服力的择优比较，使符合留存比例的优秀立窑水泥企业继续完善发展，使部分有资金实力的立窑水泥企业转型为在发展规模和环保要求上符合国家政策的大型水泥粉磨站；三是要遵循市场经济的基本规则。对在质量、环保等方面达到规定要求并且具备生产许可证但是又不具备留存和转型可能的其他立窑水泥企业要建立资产补偿机制，要制定“只要这类立窑水泥企业永久性的退出市场，就要给予相应比例现金补偿”的政策，以减少在短时间内大面积立窑水泥企业退出所带来的不必要的震荡。

      资料显示，强行关闭且不对退出企业进行补贴是有一些教训的，如果政府对淘汰落后产能不疏导，不按市场规则处理，则会造成局部的失序，甚至引发部分企业员工到各级政府反映和劳资双方极端事件的发生。因为企业的关闭会引发一系列的联动后果，如企业在银行的贷款无法偿还；对租赁农民的厂房地租无法交付；企业与外省务工农民工，都订有劳务合同，一旦突然停产，要赔付违约金才能把他们遣散等。

      现在是信息资讯传播非常发达的时期，众多的立窑水泥企业都知道广东东莞及一些兄弟省市对立窑水泥企业退出的补偿政策。如果立窑水泥企业洞察到当地政府在推进立窑水泥企业退出问题的思路和政策中，没有维护当地水泥投资者的权益，不能进行补偿，就会对政府产生失望和怨恨的情绪。

      从广东省的情况来看，作为经济发达的省份，应该有能力拿出部分专项资金作为立窑水泥产能退出的补偿费用。我们也期待广东省和广州市能在为立窑水泥产能退出建立补偿机制方面进行新的探索，奉献新的经验。

      推进立窑水泥产业转型的思考和建议一是对将转型的立窑水泥企业一定要给出路、给政策。建立补偿机制和鼓励改建大型粉磨站应成为最重要的政策基点。按照市场经济的游戏规则，立窑水泥企业只能是强者留，弱者退。然而需要建立一个合适的机制，才可以让立窑在退出过程中能够做到少些振荡多些平稳。根据广东省水泥协会和广州市水泥协会评估，如果没有一个合适的立窑水泥企业退出机制，广东省立窑水泥企业大面积的退出市场，会在短期内带来数万人的失业，并会给银行或业主带来数十亿资金的债务和“烂账”。这种波动与“以人为本”建设“和谐广东”的大目标是不相符合的。

      依据广东省政府《水泥产业发展规划》，广东省还应保留30%左右的立窑水泥企业。因此，政府一方面可以采取提高水泥产品标准、提高环境保护要求、提高市场准入条件等方式来加大立窑水泥企业的市场压力；另一方面也要促进那些规模大、有资金实力的立窑水泥企业进行符合产业政策和区域产业规划的技改转型。如可以出台相应的扶持引导政策鼓励有一定生产规模的立窑企业，支持他们转建水泥粉磨站或投资新型墙体材料企业、干混砂浆生产企业等。

      二是对水泥产业结构调整要积极推进，依法依规有序进行。对那些在合法生产期限内提前退出的、在质量和环保上合法合规的立窑水泥企业，应该给予适当的补偿，并建议在补偿中体现如下几条原则：

      1.由广东省政府相关部门制定相对统一的补偿标准，由各市政府实施执行。补偿资金建议以广东省财政列出专项补助资金与各市政府配套补助资金共同组成。由广东省政府主管部门会同省财政厅并责成省市水泥行业协会一起共同负责对补助项目进行审查论证和督促落实，各级政府也要加强对淘汰落后产品生产能力工作的资金支持。

      2.对补贴额度应遵循“先高后低、鼓励先行”的原则。根据对目前立窑生产线资产净值的调查，每1万吨水泥产能的补偿应在30万～50万元之间为宜。2007年退出的立窑应比2008年或2009年退出企业的补偿分别高出1～3倍。

      中心城市如广州等地立窑水泥的退出补偿标准也应高出二、三线城市和山区的立窑水泥企业。

来源：中国建材报