国家发展改革委关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的通知

发改环资〔2021〕1310号

各省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团，国务院各部委、各直属机构：

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》已经国务院同意，现印发给你们，请按照有关要 求认真组织实施。

国家发展改革委

2021年9月11日

完善能源消费强度和总量双控制度方案

实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是落实生态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制度性安排。“十三五”以来，各地区各部门认真落实党中央、国务院决策部署，能耗双控工作取得积极成效，但也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。为进一步完善能耗双控制度，现提出以下方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

（二）工作原则。

——坚持能效优先和保障合理用能相结合。坚持节约优先、效率优先，严格能耗强度控制，倒逼转方式、调结构，引导各地更加注重提高发展的质量和效益；合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。

——坚持普遍性要求和差别化管理相结合。把节能贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费。

——坚持政府调控和市场导向相结合。加强宏观指导，完善政策措施，发挥市场配置能源资源的决定性作用，推动用能权有偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，推动各地全面完成节能降耗目标任务。

——坚持激励和约束相结合。严格节能目标责任考核及结果运用，强化政策落实，对能源利用效率提升、能源结构优化成效显著的地区加强激励，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚问责力度；完善节能法律法规标准和政策体系，压实用能主体责任，激发内生动力。

——坚持全国一盘棋统筹谋划调控。从国之大者出发，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

（三）总体目标。到 2025 年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030 年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035 年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

二、完善指标设置及分解落实机制

（四）合理设置国家和地方能耗双控指标。完善能耗双控指标管理，国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。国家对各省（自治区、直辖市）能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理，基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目标一定幅度设定激励目标。国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。各省（自治区、直辖市）根据国家下达的五年目标，结合本地区实际确定年度目标并报国家发展改革委备案。国家发展改革委根据全国和各地区能耗强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。

（五）优化能耗双控指标分解落实。以能源产出率为重要依据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低和能源消费总量

目标。能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

三、增强能源消费总量管理弹性

（六）对国家重大项目实行能耗统筹。由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。

（七）坚决管控高耗能高排放项目。各省（自治区、直辖市）要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目（以下称“两高”项目）清单，明确处置意见，调整情况及时报送国家发展改革委。对新增能耗 5 万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发展改革委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划等要求加强窗口指导；对新增能耗 5 万吨标准煤以下的“两高”项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。

（八）鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。

（九）鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。

（十）推行用能指标市场化交易。进一步完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。

四、健全能耗双控管理制度

（十一）推动地方实行用能预算管理。各省（自治区、直辖市）要结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业，因地制宜、因业施策控制化石能源消费，加快调整优化产业结构、能源结构，体现高质量发展要求。可探索开展能耗产出效益评价，制定区域、行业、企业单位能耗产出效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，引导产业布局优化。鼓励各地区依法依规通过汰劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。引导居民形成节约用能的生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和过剩产能生产经营活动。各省（自治区、直辖市）结合推进能耗双控工作，对本地区用能预算管理方案实施动态调整。

（十二）严格实施节能审查制度。各省（自治区、直辖市）要切实加强对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能审查，与本地区能耗双控目标做好衔接，从源头严控新上项目能效水平，新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平。未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目须实行能耗等量减量替代。深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事后监管，强化节能管理服务，实行闭环管理。

（十三）完善能耗双控考核制度。增加能耗强度降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究对化石能源消费进行控制的考核指标，并将各省（自治区、直辖市）能源要素高质量配置、深度挖掘节能潜力等作为重要考核内容。对完成五年规划当期能耗双控进度目标的地区，可视为完成能耗双控年度目标。强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规定对其相关负责人实行问责处理。

五、组织实施

（十四）加强组织领导。各地区各部门要充分认识能耗双控对促进高质量发展的重大意义，统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展。省级人民政府对本行政区域的能耗双控工作负总责，制定工作方案，抓好组织实施，落实国家下达的能耗双控目标任务。国务院有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家发展改革委、国家能源局做好衔接，加强与能耗双控政策的协调，形成政策合力；国家统计局会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消费统计。国家发展改革委会同工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国管局、国家能源局等有关部门建立能耗双控工作协调推进机制，做好各省（自治区、直辖市）能耗双控目标分解，开展重大问题会商，有关情况及时向党中央、国务院报告。

（十五）加强预警调控。国家发展改革委会同有关部门，定期调度各省（自治区、直辖市）能耗量较大的项目建设投产情况，完善重点用能单位能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设及应用。加强全国和各省（自治区、直辖市）能耗双控目标完成形势的分析预警，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，对高预警等级地区实施窗口指导，对能耗双控目标完成进度滞后的地区，督促制定预警调控方案，合理控制新上高耗能项目投产节奏。定期对全国能耗双控目标完成情况进行评估，确有必要时，按程序对相关目标作出适当调整。

（十六）完善经济政策。指导地方完善并落实好促进节能的能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，推动节能降耗、淘汰落后，促进产业结构、能源结构优化升级。各级人民政府要切实加大资金投入，创新支持方式，实施节能重点工程。落实节能节水环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税等优惠政策。健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措施，对节能给予多元化支持。加强先进节能技术和产品推广应用，鼓励开展节能技术改造。积极推广综合能源服务、合同能源管理等模式，持续释放节能市场潜力和活力。

（十七）夯实基础建设。加强能源计量和统计能力建设，健全能源计量体系，充实基层能源统计人员力量。进一步完善节能法律法规，强化各类用能主体节能法定责任。健全节能标准体系，扩大节能标准覆盖范围，提高并严格执行各领域、各行业节能标准。强化节能法规标准落实情况监督检查，依法查处违法违规用能行为。加强节能监察能力建设，压实执法主体责任，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度。对于能耗双控工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和人员追究责任。

国家发展改革委有关负责同志就《完善能源消费强度和总量双控制度方案》答记者问

经国务院同意，国家发展改革委近日印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号，以下简称《方案》）。《方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。记者就此采访了国家发展改革委有关负责同志。

问：《方案》出台具有什么背景和意义？

答：“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，根据党的十八届五中全会部署，在以往节能工作基础上，我国建立了能源消费强度和总量双控（以下简称能耗双控）制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。在各地区各部门的共同推动下，能耗双控工作取得了明显成效，过去五年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”、“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。

与此同时，在能耗双控制度由建立到实施的过程中，也存在着一些不完善的问题。2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上，对完善能耗双控制度作出重要指示，要求对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年底，习近平总书记在中央经济工作会议上提出完善能源消费双控制度。习近平总书记一系列重要讲话和指示批示精神，为坚持和完善能耗双控制度指明了方向。

为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，落实党中央、国务院决策部署，根据碳达峰、碳中和目标任务要求，国家发展改革委会同有关部门研究制定了《方案》，报请中央全面深化改革委员会审定和国务院同意后，已于近日印发各地区各部门实施。《方案》明确了能耗双控制度的总体安排、工作原则和任务举措，将进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，推动高质量发展和助力实现碳达峰、碳中和目标。

问：完善能耗双控制度的总体要求是什么？

答：坚持和完善能耗双控制度，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

推进能耗双控工作过程中，必须坚持5方面工作原则：一是坚持能效优先和保障合理用能相结合，严格控制能耗强度，切实提高发展的质量和效益；同时，合理控制能源消费总量，采取多种措施适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。二是坚持普遍性要求和差别化管理相结合，在全方位全领域全过程提升能源利用效率的同时，结合地方能源产出率、经济发展水平、节能潜力等实际，差别化分解能耗双控目标，并在制度设计中更加注重能源结构调整，进一步鼓励可再生能源使用。三是坚持政府调控和市场导向相结合，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府在加强宏观调控、完善政策措施、强化制度约束等方面的作用，创新用能权有偿使用和交易等市场化手段，推动能源要素优化配置。四是坚持激励和约束相结合，严格能耗双控考核，对工作成效显著的地区加强激励，对目标完成不力的地区严肃问责，形成有效的激励约束机制。五是坚持全国一盘棋统筹谋划调控，各地区各部门要从国之大者出发，深刻认识坚持和完善能耗双控制度的极端重要性和紧迫性，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

对标《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，结合2030年前碳达峰目标，《方案》分三个阶段提出了目标要求：第一阶段是到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二阶段是到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。第三阶段是到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

问：能耗双控指标设置及分解有什么考虑？

答：能耗双控的核心是持续提升能源利用效率，不断提高发展的质量和效益。我们将按照严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性的原则，继续将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，通过合理控制能源消费总量，推动能耗强度降低目标完成。由此，能耗双控目标分解也作出了相应调整。

一是进一步突出强度优先。以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。结合以往能耗双控制度实践和各地区能耗强度实际水平，能耗强度高于全国平均水平的地区，将要承担比以往更高的目标要求；同时，为促进区域协调发展，推动形成带动全国高质量发展的新动力源，在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

二是能耗强度指标创新实行双目标管理。从“十四五”开始，国家将向各省（区、市）分解能耗强度降低基本目标和激励目标两个指标。其中，基本目标是地方必须确保完成的约束性指标，激励目标按一定幅度高于基本目标，鼓励地方“跳一跳、够得着”。同时，《方案》规定地方在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能源消费总量将免予考核。这样既体现了坚持强度优先、鼓励多完成强度目标的导向，也进一步拓展了地方用能空间。

三是国家预留少量能耗指标。为增加能源消费总量管理弹性，增强国家对各地区能源消费的宏观调控能力，国家层面拟预留一定能源消费总量指标，统筹支持国家重大项目建设、可再生能源发展等。

问：《方案》的重要政策发力点是增加能源消费总量管理的弹性，请问有何具体举措？

答：在“十三五”能耗双控探索实践中，国家在五年规划初期向各地区分解了能耗双控目标，但随着时间推移，各地区经济发展情况发生变化，能源消费总量目标进展也随之出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。根据习近平总书记重要指示精神，结合“十三五”实践经验以及碳达峰、碳中和工作要求，《方案》从5个方面提出了增加能源消费总量管理弹性的措施。

一是对国家重大项目实行能耗统筹。近年来，根据产业发展等需要，国家布局了一批关系国计民生和发展未来的重大项目，相关项目能耗量巨大，成为所在地区能耗双控目标完成的难点。根据这一实际情况，《方案》规定对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

二是严格管控高耗能高排放项目。“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。根据党中央、国务院决策部署，为坚决遏制“两高”项目盲目发展，我委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

三是鼓励地方增加可再生能源消费。2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上作出重要宣示，提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。考虑到未来我国可再生能源将迎来高比例、大规模发展，结合可再生能源电力消纳保障机制和绿色电力证书交易实施，《方案》明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量，形成政策组合拳，进一步激励可再生能源发展和消纳。

四是鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。《方案》坚持能耗强度优先，也围绕这一指标设计了总量的弹性管理措施，即对能耗强度降低达到国家下达激励目标的地区，能源消费总量目标将免于考核。

五是推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，我们高度关注发挥市场配置资源的作用，结合市场化改革要求和“十三五”用能权交易试点开展情况，提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。

问：在能耗双控制度实施过程中，还准备推出和完善哪些重要的管理措施？

答：根据能耗双控工作面临的新形势新要求，国家发展改革委将进一步创新工作方式方法，强化源头把控，推进精细管理，严格目标责任，提升管理效能，为完成能耗双控目标任务提供有力工作支撑。重点推进以下工作举措：

一是推动地方实行用能预算管理。“十四五”时期，全国和各地区新增用能空间普遍较为紧张，各地区必须加大存量挖潜力度，统筹用好国家下达的能源消费增量指标和挖潜腾出的用能指标。将通过实行用能预算管理、开展能耗产出效益评价等措施，推动地方更为精准地掌握本地区用能情况，并据此优化能源要素配置，优先保障居民生活及现代服务业、高技术产业、先进制造业等产业和项目，加快转向高质量发展。

二是严格实施节能审查制度。针对当前部分地方节能审查制度不落实、执行不到位的问题，我们将进一步推动各地区强化节能审查制度，作为坚决遏制“两高”项目盲目发展、确保完成能耗双控目标的重要手段。同时，结合能耗双控目标进展情况，强化有关工作要求，对于未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目实行能耗等量减量替代，切实加强节能审查事中事后监管。

三是完善能耗双控考核制度。根据完善能耗双控制度的新举措、新要求，进一步完善考核制度，更好发挥考核“指挥棒”作用。后续，我们将按照严格控制能耗强度、合理控制能源消费总量的原则要求，完善考核指标体系，特别是进一步加大能耗强度降低指标的考核权重，并合理设置能源消费总量指标的考核权重等。同时，我们还将结合工作实际，强化对地方坚决遏制“两高”项目盲目发展、推动能源要素优化配置等方面的考核，确保工作措施到位、政策力度到位。

问：请问如何推动能耗双控制度有效落实？

答：坚持和完善能耗双控制度，是党中央、国务院立足当前和着眼长远作出的重要决策部署。为保障能耗双控制度有效落实，《方案》从加强组织领导、加强预警调控、完善经济政策、夯实基础建设等4方面作出了工作部署。

一是加强组织领导。《方案》明确要求各地区各部门要统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，省级人民政府对本地区能耗双控工作负总责，国务院有关部门要加强工作协调，形成政策全力。需要强调的是，今后有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家发展改革委、国家能源局做好衔接，切实加强与能耗双控政策的协调。

二是加强预警调控。加强情况调度和分析预警，是推动完成能耗双控目标任务的重要举措。国家发展改革委将定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导，对形势严峻地区进行督促，推动地方加大工作力度，确保完成国家下达的目标任务。

三是完善经济政策。进一步完善和落实促进节能降耗的相关经济政策，健全体现节能要求的能源价格形成机制，推动各级政府切实加大资金投入，落实好节能节水环保、合同能源管理等企业所得税、增值税优惠政策，完善绿色金融体系，积极推广综合能源服务等市场化机制，激发各类主体的节能内生动力。

四是夯实基础建设。我国将从加强能源计量和统计能力建设、完善节能法律法规标准体系、强化节能监督检查、加强节能监察能力建设、加大人员培训力度、严肃追责等方面，进一步强化节能工作基础，满足能耗双控工作需要。

各地区各部门要深入贯彻落实习近平生态文明思想，认真贯彻落实习近平总书记关于能耗双控的重要讲话和指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节能优先方针，深入推进能耗双控各项工作，深化能源生产和消费革命，推动能源清洁低碳安全高效利用，确保完成能耗双控目标任务，助力实现碳达峰、碳中和目标，加快推动高质量发展和生态文明建设。

一图读懂|完善能源消费强度和总量双控制度方案

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读

解读一

完善能耗双控制度

助力实现碳达峰碳中和目标

作者：孙颖、谷立静 国家发展改革委能源研究所

实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手。近日，经国务院同意，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号，以下简称《方案》），明确了新时期做好能耗双控工作的总体要求、主要目标、工作任务和保障措施，及时回应社会关切，将对碳达峰、碳中和目标实现发挥重要支撑作用。

一、做好能耗双控工作对实现碳达峰碳中和具有重要意义

能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝大头。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。

持续提高能源利用效率有利于降低经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖。能源是经济社会发展的重要物质支撑，要实现碳达峰，必须实现经济社会发展与碳排放增长逐步“脱钩”，提高能效正是实现“脱钩”的重要举措，国际能源署也将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径。我国自“十一五”开始将单位GDP能耗降低作为经济社会发展的重要约束性指标之一，三个五年规划期以来，在该指标的引领和倒逼下，我国大力推进产业结构调整，淘汰落后工艺设备，实施重点节能工程，推广节能技术产品，能源利用效率持续提升，碳排放强度不断降低，单位GDP能耗强度累计下降42%以上，单位GDP碳排放强度累计下降48%以上，以能源消费年均4.3%的增速支撑了国民经济年均8.3%的增长，能源消费弹性系数从“十五”时期的1.25下降到“十三五”时期的0.49，经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖大幅降低，发展质量显著提升。

合理控制能源消费总量有利于推动碳达峰碳中和目标实现。上世纪90年代以来，全球对气候变化问题的认识不断深化，国际社会逐步意识到，必须通过节能大幅降低能源消费总量，才能尽快减少二氧化碳排放，并为加速替代化石能源提供有利条件。美欧主要发达国家在碳排放达峰前，人均能源消费量都经历了先增长再饱和再下降的过程。2000-2019年，美国、德国、英国、日本等国人均能源消费量分别从11.1吨、6.1吨、5.6吨、5.8吨标准煤下降到9.8吨、5.4吨、4.0吨、5.0吨标准煤，从而推动能源消费总量下降，为实现碳总量减排提供了重要基础。目前，已达峰的发达国家仍将节能和降低能源消费总量作为实现碳中和的关键措施，早在1973年就实现碳达峰的德国，提出了2050年能源消费量比2008年降低50%的雄心目标。为此，我国要如期实现碳达峰、碳中和目标，也必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。

二、完善能耗双控制度是推动碳达峰碳中和工作的重要举措

“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，能耗双控是实现碳达峰的重要举措。在碳达峰、碳中和工作开局起步的关键阶段印发《方案》，进一步完善能耗双控制度设计和工作举措，可谓正当其时。

能耗双控是实现碳达峰碳中和目标任务的关键支撑。我国将用全球历史上最短的时间从碳达峰过渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放强度降幅。煤炭仍是我国能源安全的压舱石，化石能源消费仍占据大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制阀门。《方案》提出推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，有效发挥了能耗双控倒逼的制度优势，推动能源结构快速调整和高比例、大规模的可再生能源替代。未来我国能源结构优化带来的减碳潜力将越来越明显，但到2030年仍有75%左右能源消费需要依靠化石能源来满足。《方案》提出研究对化石能源消费进行控制的考核指标，并将各省份能源要素高质量配置、深度挖潜节能潜力等作为重要考核内容。《方案》提出推动地方实行用能预算管理，推动能源要素向单位能耗产出效率高的产业和项目倾斜，引导产业布局优化，这样既可以改变粗放增长惯性、有效降低碳中和的压力，也可以减少资本和资产搁浅，降低不必要的投资损失。

能耗双控是加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。我国是全球最大的发展中国家，2030年之前经济社会还将持续较快发展，能源需求保持刚性增长，在较快的经济增速下实现碳达峰任务十分艰巨。与此同时，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、能效水平偏低的问题突出，成为加快绿色低碳转型的重要制约。《方案》提出严格控制能耗强度，倒逼转方式、调结构，坚持和强化节约优先、效率优先方针的同时，进一步体现了推动各地区更加注重提高发展的质量和效益的导向。《方案》提出坚决管控高耗能、高排放项目，加强窗口指导、实施清单管理，对不符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。既抓住了当前碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重，也进一步彰显了党中央、国务院坚决遏制“两高”项目盲目发展的坚定决心。《方案》提出对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区能源消费总量考核。在当前可再生能源尚不能大规模替代化石能源的情况下，既坚持了必要的能源消费总量控制，又对加大可再生能源消费形成了有效激励。

三、强化能耗双控制度的导向性和执行力，提升碳达峰碳中和工作效能

能耗双控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促进高质量发展。《方案》提出的能耗双控目标和各项举措将有效提升碳达峰、碳中和治理能力。

《方案》进一步强化了能耗双控制度的导向性。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，必须强化战略谋划和系统性思维。《方案》围绕统筹处理发展和减排、整体和局部、激励和约束三个关系提出了相关要求。在发展和减排方面，要求各地区各部门统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展，有力保障能源安全，加快经济社会发展全面绿色低碳转型。在整体和局部方面，坚持全国一盘棋，结合地方实际，差别化分解能耗双控指标，确保完成国家目标任务；增加能耗总量管理弹性，对国家重大项目、可再生能源发展等实行能耗统筹，保障经济社会发展合理用能。在激励和约束方面，对能源利用效率提升、能源结构优化成效显著的地区加强激励，鼓励地方超额完成能耗强度降低目标；未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，对高耗能项目实行缓批限批。同时，严格目标任务考核，形成有效的激励约束机制。

《方案》进一步强化了能耗双控制度的执行力。如期实现碳达峰、碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要先立后破和强有力的保障措施。《方案》提出了一系列深化能耗双控机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。同时，为了提高制度执行力，提出了一系列保障措施。一是在部门分工方面，明确了政策衔接、统计核算和协调推进等措施。二是在预警调控方面，提出了完善重点用能单位能源利用状况报告制度、发布能耗双控目标完成情况晴雨表等措施。三是在能力建设方面，强调了加强节能监察、能源计量和统计等支撑，健全节能标准体系和节能法规标准落实情况的监督检查。四是在队伍建设方面，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度，充实基层能源统计人员力量。

在新形势下，能耗双控制度将会发挥更加积极的作用，进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，助力实现碳达峰、碳中和目标，加快推动生态文明建设和高质量发展。

解读二

完善能耗双控制度

确保完成“十四五”目标任务

作者：伊文婧、白泉 国家发展改革委能源研究所

近日，经国务院同意，国家发展改革委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》）。《方案》是贯彻落实习近平总书记2019年“关于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”重要讲话中“完善能源消费双控制度”精神的重要举措，是加快节能提效、推动碳达峰碳中和工作、强化生态文明建设的重要制度安排。《方案》的发布，对我国优化能源资源配置、提高能效水平、优化能源结构具有重要意义。

一、通过优化指标分配、市场交易、预算管理，优化能源资源配置

习近平总书记指出，完成能源消费总量指标，既要尽力而为，又要实事求是，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。《方案》提出的新方法，有利于进一步优化全国和各地区能源资源配置。

（一）优化指标分配方法，促进国家和地区高质量发展

各地区的能耗强度降低约束性目标和能源消费总量预期性目标，是社会各界关注的重点。在优化指标分配方法方面，《方案》提出以能源产出率为重要依据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低、能源消费总量目标。这一方法既综合考虑了经济、能源、环境等多种因素，又考虑了各地经济发展历史和现实，还综合考虑了国家对各地区经济发展的定位，旨在推动各地区高质量发展。《方案》提出，能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗强度下降更快、经济发展质量更高的地区集中。

（二）推行用能指标交易，满足发展较快地区更多用能需求

市场化是能源供需体系改革的重要方向，用能权交易是能源市场化改革的重要组成部分。《方案》提出，对于那些总量指标不足、需建设新项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、能源消费总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。《方案》提出的用能权交易方法，有助于能源消费总量额度不够用的地区满足节能考核要求。

（三）实施用能预算管理，优先保障居民生活和高附加值产业用能

既要保障能源需求的合理增长，又要遏制不合理能源需求，如何考虑能源需求的合理性和能源保供的优先级，是实施能耗双控的难点所在。《方案》提出，各省（自治区、直辖市）要编制用能预算管理方案，预留一些能耗指标，用于保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业，体现了以人民为中心、推动高质量发展的要求。《方案》提出，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，这意味着能耗指标要用于发展能耗低、附加值高的产业，推动产业结构优化。建立用能预算管理制度，能推动各地区将有限的能源资源用于优先满足人民美好生活需要和经济高质量发展，在最大程度上摒弃“敞开口子供应能源、无限制使用能源”的粗放发展模式，遏制“两高”项目盲目发展。

（四）预留能源消费总量指标，支持国家重大项目建设

《方案》提出要求，国务院有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设时，要加强与能耗双控政策的协调，形成政策合力。由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。通过统筹国家重大项目和能耗双控政策，增强政策之间的协同性，保障重大项目顺利实施。

二、通过源头控制、过程管理、结果考核，持续提高能源利用效率

能耗双控目标能否能顺利完成，与经济的增速和结构紧密相关，其中，高耗能项目的影响最为突出。《方案》提出全面加强能源消费侧事前、事中、事后管理的一系列举措，有利于推动我国能源效率持续提高。

（一）强化节能审查制度，提升新上项目能效水平

对新建项目能源利用效率进行事前谋划和严格准入，能够有效避免采用低效落后工艺和设备。《方案》提出，要严格实施节能审查制度，从源头上严控新上项目能效水平；新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平；未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新增高耗能项目须实行等量减量替代。坚决管控高耗能高排放项目，对新增能耗5万吨标准煤以上的“两高”项目，国家发展改革委还将会同有关部门加强窗口指导。控制好新增高耗能项目能效水平，有利于行业整体能源效率水平提高。

（二）加大节能管理力度，提高重点用能单位能源效率

项目投产后，加强用能过程管理、提升节能管理能力，是企业节能的重中之重。重点用能单位能源消费量占全国能源消费总量近60%，抓住重点用能单位就抓住了节能工作的牛鼻子。《方案》提出，重点用能单位要加强先进节能技术和产品推广应用，鼓励开展节能技术改造，深挖节能潜力；要加强能源计量和统计能力建设，建立健全能源计量体系。为更好指导企业落实《节约能源法》要求，《方案》提出，政府要推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设；加强节能监察能力建设，压实执法主体责任。通过企业自身提高节能管理能力，政府督促企业做好节能工作，不断提升重点用能单位能源效率。

（三）完善能耗双控考核，推动各地区能耗强度持续降低

能耗双控考核是年度和每个五年规划期针对地方政府能耗双控工作开展的事后评价。《方案》指出，要增加能耗强度降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重；强化考核结果运用，考核结果交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，奖励优秀、惩罚落后，对进度严重滞后、工作不力地区进行严厉问责。发挥能耗双控考核的“指挥棒”作用，推动各地区能源利用效率持续提高。

三、通过预留指标、超额免计、完善统计，推动能源结构优化

在能源消费侧推动“高效使用能源”与“多用可再生能源”融合发展，是全球能源低碳转型的大势所趋，也是国际国内关注的热点话题。《方案》在传承我国能源消费侧管理制度的基础上，进一步增加了鼓励更多使用可再生能源的制度设计，有利于我国加快能源消费侧革命，为未来重塑能源消费形态奠定基础。

（一）超额可再生电力消纳量不纳入总量考核，鼓励可再生能源消费

可再生能源具有清洁、低碳等特点，是碳达峰、碳中和背景下加快发展的重要方向。《方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。这一政策可以激励地方更积极的开发并使用可再生能源，加快能源结构调整进程。

（二）加强非化石能源消费统计，更好呈现能源结构调整效果

长期以来，核电、光伏、风电等非化石能源在我国能源结构中占比较小，统计基础比较薄弱。《方案》提出，国家统计局要会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消费统计。进一步完善非化石能源统计工作，将对我国完善能源消费统计制度，夯实碳达峰、碳中和统计核算基础发挥重要作用。

《方案》的发布，对于我国加快推进能源生产消费革命，建立更加成熟定型的能源资源节约制度，推动节能和碳达峰、碳中和目标顺利实现，将发挥重要作用。

解读三

以提升能源产出率为导向

加快推动高质量发展

作者：田智宇 国家发展改革委能源研究所

提高能源资源利用效率，是加快生态文明建设、推进人与自然和谐共生现代化的重要举措。立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，我国不仅要大幅提高能源利用效率，更要持续提升能源产出效率，以尽可能少的能源消耗创造尽可能多的经济社会环境效益。近日，经国务院同意，国家发展改革委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》），明确提出以能源产出率为重要依据，优化能耗双控指标分解落实，这对进一步推动高质量发展具有重要意义。

一、持续提升能源产出率是推动高质量发展的基本要求

能源产出率指单位能源投入的经济产出，持续提升能源产出率是经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要标志。我国能源消费总量大、化石能源比重高，经济增长对高耗能、高排放产业依赖程度较高，要转变传统粗放发展模式，引领经济发展走向更高形态，必须把提升能源产出率作为重要目标，这是高质量发展的基本要求。

我国节能降耗取得显著成就，但能源产出率与发达国家仍存在明显差距。党的十八大以来，我国单位GDP能耗累计降低24.4%，节能量占同时期全世界节能量一半左右。但与其他国家相比，我国经济增长的能源投入代价仍明显偏高。2018年，我国能源产出率是世界平均水平的74%，仅为发达国家平均水平的48%。同时，我国地区之间能源产出率差距较大，最发达省份与最不发达省份之间相差达8倍以上。考虑到发达国家能源效率还在持续进步，我国要缩小与发达国家的差距，到2035年基本实现社会主义现代化发展目标，必须持续大幅提升能源产出率，这是构建高质量现代化经济体系的根本要求。

破解资源环境约束和矛盾，必须从源头上持续提升能源产出率。我国化石能源消费总量大、强度高，需求仍在持续增长，带来的资源、环境、气候、安全等矛盾日益突出。随着我国大气污染物排放标准总体达到国际先进水平，末端治理的减排空间不断收窄、减排成本持续上升，要进一步改善生态环境质量，必须从源头上降低化石能源消耗。同时，要实现碳达峰、碳中和目标，在加快优化能源结构的同时，也必须有效控制能源需求过快增长，避免碳排放负担进一步加剧。此外，考虑到太阳能、风能等可再生能源以及核能在全生命周期中也会带来一定的生态环境影响，在建设美丽中国过程中，各类能源品种开发利用都要把提高产出率放在首位。

把能源产出率放在优先位置，大力提升节能工作效能。长期以来，一些地区经济发展片面追求GDP扩张，将经济增长与能源转型、环境保护对立起来，甚至担心解决能源环境问题会影响经济发展。同时，通过把能源产出率作为重要标尺，融入能源开发利用全过程和各领域，有利于从源头上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放负荷，大量节约末端治理投资。同时，由于能源产出率是相对指标，也有利于不同地区平衡经济、能源、环境相互关系，实现各类要素合理优化配置。

二、引导各地区把发展重心转向提升质量和效益上来

推动区域绿色协调，形成优势互补发展格局，是高质量发展的重要支撑。我国地区发展不平衡问题突出，能源利用效率和效益水平差距较大，在优化能源要素配置、提升系统效率等方面还有很大空间。《方案》通过优化能耗双控指标分解落实，把中央关于“不简单以GDP论英雄”的要求落到了实处，树立了政绩考核的新导向。

提升能源产出率不是限制用能，目的是提高发展的质量和效益。在现代化发展新阶段，传统“大量生产、大量消耗、大量排放”的发展方式已经难以为继，必须创新更高效率的发展模式。《方案》以提升能源产出率为导向，有利于扭转片面追求GDP、投资增长等倾向，促进经济社会发展全面绿色转型。同时，《方案》增加了能源消费总量管理弹性，对化石能源和非化石能源消费区别对待，也为各地区优化不同行业、不同品种能源资源配置，重塑能源生产和消费模式创造了更大空间。

充分考虑地区之间的共性和差异，促进绿色发展良性竞争。当前，我国地区之间竞争主要集中在GDP总量和增速方面，一定程度产生了发展趋同、重复建设等现象。《方案》把能源产出率作为主要依据，考虑了各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源资源禀赋、环境质量状况等因素，确定了差别化的能耗双控目标任务，并对国家重大项目实行能耗统筹。与以往不同的是，《方案》既体现了推动绿色发展成为普遍形态的共同要求，又充分考虑了地区实际状况，有利于激励地区之间良性竞争，引导培育绿色发展比较优势。

区别设置基本目标和激励目标，激发各地区主动性和创造性。提升能源产出率是一项复杂的系统工程，既需要瞄准国际国内先进水平，不断缩小技术、产业等方面的差距，也要勇于创新发展理念、模式和业态，努力实现绿色跨越发展。《方案》从各地区实际出发，既制定了能耗强度降低即能源产出率提升的基本目标，作为绿色高质量发展的底线约束；同时，也对各地区制定了“跳一跳、够得着”的激励目标，出台了相应的鼓励政策，引导各地区发挥主动性和创造性，增强绿色发展内生动力。

三、推动各地区结合实际持续提升绿色高质量发展水平

提升能源产出率不是一蹴而就，也不是简单要求各地区在能源产出率上达到同一水平，而是要结合各地区实际条件，不断探索创新各具特色的高质量发展路径。《方案》在能耗强度降低目标分解中对能源产出率较低的地区提出更高要求，在能耗总量目标分解中对能源产出率较高的地区适度倾斜，有利于加快推动各地区实现绿色发展和协同发展。

能源要素配置要向经济发展优势地区适度倾斜。随着我国主体功能区战略实施，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势越发明显，带动能源需求分布格局出现明显变化。《方案》遵循经济发展客观规律，在能源消费总量目标分解中明确提出，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。这既有利于推动经济发展优势地区承载更多的人口和产业，在全社会财富创造中发挥更大作用，也有利于引导资源环境脆弱地区更加注重保护生态环境、合理控制化石能源开发利用强度，避免自然财富、生态财富过度消耗。

新增长极要在能效赶超发展中发挥引领示范作用。我国经济发展优势地区能源产出率普遍高于全国平均水平，但与发达国家或国际大都市相比仍有明显差距。在打造经济新增长极过程中，经济发展优势地区要发挥市场化程度高、企业创新能力强等优势，在能效赶超发展中发挥引领示范作用。通过全面对标国际领先能效标准，大幅提升新建产能能源产出率要求，创新能源管理市场化机制等，有效释放绿色低碳消费、绿色技术创新等巨大内需潜力，引领我国向全球绿色低碳创新发展大国强国加快转变。

区域统筹推进一体化绿色发展。我国经济发展优势地区普遍为能源净调入地区，在全国一盘棋发展要求下，要统筹兼顾效率与公平，推进资源输出地区和调入地区绿色协调发展。经济发展优势地区要转变自给自足等发展理念，降低化石能源利用强度，加大对区域外清洁能源的消纳利用。同时，能源生产率低的地区要努力赶上，强化节能提高能效力度，不断趋向全国平均水平。此外，要优化远距离跨区输煤、输电布局，加强区域能源协调一体发展，减少长距离输送、重复建设等导致的能源浪费。

“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是全方位推进高质量发展的关键时期。碳达峰、碳中和目标对能耗双控工作提出了新的更高要求。要持续坚持和完善能耗双控，强化提升能源产出率目标导向，加快产业结构、能源结构优化升级，促进绿色低碳技术创新应用，助力实现碳达峰、碳中和目标，推动高质量发展取得更大进步。