国务院发布节能降碳方案，水泥行业结构调整和科技创新同步发力，能够如期完成任务
2024年5月29日，国务院发布《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）（以下简称国务院《行动方案》）。6月7日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、市场监管总局、国家能源局发布《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）（以下简称五部门《水泥专项》）。地方将结合实际细化工作措施，分解任务，有序落实。
水泥行业积极落实国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》任务。有的企业在应对市场变化、调整产能布局和“十四五”技术改造预算的基础上，自我加压提升了对节能降碳目标、减排技术、科技创新应用、投资战略规划、产能布局优化的指标要求，加速节能降碳技术改造和设备更新，对停产多年的产线不再投入技改并列入产能退出计划。这些都会促使水泥行业目标任务的达成。
可以预测，水泥行业在前期节能降碳工作基础上，充分依靠市场配置资源的强大力量，结合政策引导，同步加强结构调整和科技创新，能够如期完成国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》任务。
一、国务院文件要求尽最大努力完成“十四五”约束性指标
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确定的“十四五”节能降碳约束性指标分别是单位GDP能源消耗降低13.5%，单位GDP二氧化碳排放降低18%。
国家发展改革委初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，在保障高质量发展用能需求的同时，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。但受新冠疫情等因素影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻。
2023年下半年，国家发展改革委就“十四五”节能目标完成和能耗强度下降进展滞后约谈了湖北省、陕西省、甘肃省、青海省、浙江省、安徽省、广东省、重庆市。
距离“十四五”收官不到两年，要完成节能降碳的约束性指标时间紧迫、任务艰巨，国务院《行动方案》的出台旨在尽最大努力完成“十四五”约束性指标。
二、水泥行业节能降碳主要量化指标
（一）国务院《行动方案》重点任务
国务院《行动方案》指出节能降碳工作要“重点控制化石能源消费，强化碳排放强度管理”。
到2025年底，水泥行业节能降碳任务指标：
全国水泥熟料产能控制在18亿吨左右；
水泥行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出；
大气污染防治重点区域50%左右水泥熟料产能完成超低排放改造。
（二）五部门《水泥专项》细化指标
在国务院《行动方案》基础上，五部门《水泥专项》还提出以下细化指标：
2024—2025年，通过实施水泥行业节能降碳改造和用能设备更新形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨，分别占国务院《行动方案》建材行业节能量和减排二氧化碳指标的50%。
到2025年底，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年降低3.7%；
水泥窑使用替代燃料技术生产线比例达到30%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%；
水泥行业清洁运输比例达到50%；
水泥行业综合利用废弃物总量达到8亿吨；
水泥行业生产制造智能化、经营管理数字化水平明显提升，关键工序数控化率达到70%，智能制造示范工厂力争达到25家。
三、水泥行业节能降碳任务解析
（一）节能要求
1.国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》目标任务：“到2025年底，水泥行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出”。
这与国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国家能源局联合发布的《水泥行业节能降碳改造升级实施指南》（发改产业〔2022〕200号）目标一致。
依据国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国家市场监管总局、国家能源局《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》（发改产业〔2023〕723号），水泥熟料单位产品综合能耗标杆水平是100千克标准煤/吨，基准水平是117千克标准煤/吨。另外，水泥熟料新建项目要达到标杆水平，综合能耗要在100千克标准煤/吨以下；存量项目至少要达到基准水平，综合能耗要在117千克标准煤/吨以下。
《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780-2021）对水泥企业能耗限额做了全面要求，能耗限额等级1级指标为：熟料单位产品综合能耗100kgce/t（熟料单位产品综合煤耗94kgce/t，熟料单位产品综合电耗48kW˙h/t，水泥单位产品综合能耗80kgce/t，水泥制备工段电耗26kW˙h/t）。能耗限额等级3级指标为：熟料单位产品综合能耗117kgce/t（熟料单位产品综合煤耗109kgce/t，熟料单位产品综合电耗61kW˙h/t，水泥单位产品综合能耗94kgce/t，水泥制备工段电耗34kW˙h/t）。
目前，全国水泥熟料产能达到或优于标杆水平的占比超过15%，比2020年提高超过10个百分点，但仍有约16%产能的能效达不到基准水平。这意味着，水泥行业仍有约2-3亿吨熟料产能的能效达不到基准水平，若这部分产能不在规定时限通过技术改造升级达到基准水平，将面临关停和淘汰。
2.五部门《水泥专项》目标任务：“到2025年底，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年降低3.7%”。
这与工业和信息化部、科技部和自然资源部联合发布的《“十四五”原材料工业发展规划》（工信部联规〔2021〕212号）目标一致。截至2023年上半年，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年下降3%，从时序进度来看，该任务指标基本可以完成。
3.五部门《水泥专项》目标任务：“2024—2025年，通过实施水泥行业节能降碳改造和用能设备更新形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨”。
若按照每吨标煤排放2.745吨二氧化碳进行估算，500万吨标准煤对应减排二氧化碳约1373万吨。
节能降碳的主要途径，一是压减水泥熟料产量，二是降低能源消耗和碳排放强度。五部门《水泥专项》明确要通过节能降碳改造和用能设备更新达到节煤和减排的目标。
总体来看，国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》对水泥行业提出的最主要任务还是能效提升，鼓励方向是应用替代燃料，减少化石燃料，五部门《水泥专项》鼓励“到2025年底，水泥窑使用替代燃料技术生产线比例达到30%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%。水泥行业综合利用废弃物总量达到8亿吨”。
从水泥行业整体水平来看，能够如期实现节能要求。
一是节能降碳能够起到降本增效的作用，这是企业积极完成节能降碳任务的内在驱动力。节能降碳工作的重点是“控制化石能源消费”，水泥企业节能降碳的手段是节煤节电。目前，煤炭价格仍维持高位，可以占水泥熟料产品综合成本的50%以上，节煤节电是企业发挥成本优势，提高核心竞争力的关键。
二是头部企业集团达到能效标杆水平的产能总量持续提升，发挥示范引领作用。根据上市公司ESG报告统计，部分头部企业提高了2025年达到能效标杆水平的产能总量目标，比如，天山材料要实现超40%水泥熟料产能达到标杆值，华润建材科技要实现50%熟料生产线达到标杆值，山水水泥要实现40%生产线达到标杆值。截至2023年底，不少企业已经做到能效标杆水平的比例高于50%。比如，华新水泥达到能效标杆水平熟料生产线达到63%，金隅冀东水泥熟料单位产品综合能耗达到标杆水平的产能比例近50%。
三是市场期待严格落实能效要求推动过剩产能出清。国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》不仅对水泥行业节能降碳严格要求，还将推动产业结构调整。文件明确要求关停和淘汰能耗不达标的水泥熟料产能。各地政府也在相关建材产业规划文件中强调了能耗强度标准作为推动过剩产能退出的依据之一。已经有水泥企业对标国家节能降碳指标要求，决定不再对停产和亏损多年的产线投入技改，并列入产能退出计划。水泥市场需求下降，各方都期待依靠严卡能效标准推动过剩产能出清。
（二）严禁新增产能，严控产能总量
1.国务院《行动方案》和五部门《水泥专项》目标任务：“熟料产能控制在18亿吨”。
这是国家层面首次提出“熟料产能控制在18亿吨”。按照水泥熟料生产线项目的批复文件统计，全国水泥熟料年产能18.4亿吨左右，相当于要压减熟料产能4000万吨，约占总产能的2%。
从市场化占主导的长期趋势来看，市场化推动过剩产能出清的预期增强。2023年全国水泥产量20.23亿吨，推测中间产品水泥熟料产量在13.5亿吨以下。预测2024年水泥总产量可能还要下降10%以上。受基建放缓、房地产业下滑、人口降速等因素叠加，预测未来10年内水泥熟料年需求量降到10亿吨左右。
在市场化手段叠加节能降碳、环保、安全、质量法规约束和科技政策引导的多重推动下，企业自我调整减量发展、优化产能布局的意识增强，“熟料产能控制在18亿吨”目标能够实现。
2.五部门《水泥专项》目标任务：“严格落实水泥行业产能置换政策，依法依规淘汰落后产能，严禁违规新增产能。严格核定水泥项目备案产能，禁止以改造升级等名义随意扩大产能”。“严格固定资产投资项目节能审查和环评审批，新建和改扩建水泥项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，主要用能设备须达到能效先进水平”。
国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）实施以来，“严禁新增水泥产能”“严格落实水泥产能置换”的政策，始终保持稳定性、连续性、一致性。从近年来中央生态环保督察整改案例来看，事前事中事后审查越来越严，具有政策效果。
目前《水泥玻璃行业产能置换实施办法》重新修订并公开征求意见，再次强调“严禁新增水泥产能”。
历次《水泥行业产能置换实施办法》是水泥行业发展运行规范化的准则，也是中央环保督察和专项督查对水泥行业落实生态环境保护工作的重要政策依据。产能置换办法与水泥产品生产许可实施细则、固定资产投资项目节能审查（能评）和建设项目环境影响报告（环评）对水泥项目合规性层层把关，形成了政策合力。
（三）污染防治要求
1.国务院《行动方案》目标任务：“到2025年底，大气污染防治重点区域50%左右水泥熟料产能完成超低排放改造”。
这与2024年1月生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、交通运输部联合发布的《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》（环大气〔2024〕5号）文件提出的目标一致。
《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》明确“力争50%水泥熟料产能完成改造”，达标排放是企业的法定责任，超低排放是鼓励导向。
据统计，重点区域水泥熟料产能超过5亿吨。预测水泥行业在重点区域如期完成超低排放任务指标的可能性较大。
一是水泥行业较早开展绩效分级工作，已经有较大的技术改造投入基础。据生态环境部环境工程评估中心统计，全国14省（区、市）中共有244家企业386条水泥生产线满足国家A、B级及地方超低方案要求；位于重点区域的天津、河南、河北、安徽、山西、江苏、山东、陕西以及非重点区域的四川改造生产线相对较多，均进行了本省三成以上生产线改造。
二是部分省市出台了严于国标的地方排放标准，有的较早明确了超低排放改造计划时间表任务图。河北省、河南省、山东省、江苏省、浙江省、安徽省等省份地区出台了严于《水泥工业大气污染物排放标准》（GB 4915）的地方标准。河北省发布了《关于推进全省重点行业环保绩效创A的实施意见》，A级标准中部分有组织排放限值要严于超低排放限值。前期，山东省、山西省、浙江省、江苏省等都出台了文件，要求到2025年底水泥企业完成超低排放改造。
三是在重点区域头部企业产能集中度较高，主动投入技改的意识较强，在超低排放改造中发挥着“稳定器”“加速器”的作用。在重点区域产业集中度排名前5名的分别是中国建材、金隅冀东、海螺水泥、山水集团、天瑞水泥，产能规模总量占比超过55%。有的水泥企业环保投入超过了当年利润总额，示范引领作用明显。
（四）支持能效、环保绩效优秀的企业充分释放产能
要完成全部目标任务，全行业还要付出艰苦努力。最大的困难就是节能降碳投入资金量大，受市场需求低迷和产能发挥率不足的影响，企业缺乏后期投入的动力。水泥行业利润总额从2020年的1833亿元下降到2023年的320亿元，缺少足够的利润支撑全面实施技术改造。
当然，也要看到政策文件明确支持科技创新、实施技改到位的产能充分释放。五部门《水泥专项》明确要求“提升水泥行业管理精细化水平，实施差异化产量调控，支持能效达到标杆水平且环保绩效达到A级的水泥企业充分释放产能”。
总之，加强市场化结构调整，加大科技创新应用实现降本增效，维护好行业生态，支持节能降碳达标的企业凸显优势，能够如期完成任务。
（笔者李琛系中国水泥协会副秘书长，政策研究中心主任，碳专委秘书长）
往期回顾：
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