四大自贸区一张负面清单:总体更加开放
4月20日上午,国务院新闻办举行自由贸易试验区有关情况新闻发布会,在商务部官员的陪同下,四大自贸区所在省市负责人首次集体亮相,公开介绍四个自贸区的情况。
与此同时,国务院连续发布6份文件,包括广东、天津、福建三个新自贸区的总体方案和上海自贸区的进一步深化方案,还包括四个自贸区共用的负面清单以及《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》。
一个月前,中共中央政治局会议审议通过四大自贸区的方案。当时有专家对21世纪经济报道记者表示,离自贸区挂牌时间不远了,按照上海自贸区最初的做法,挂牌之前会先公布方案。
发布会上,商务部部长助理王受文没有明确回应这一问题,只是表示挂牌指日可待。而在自贸区方案公布之后,福建省政府网站发布消息称,福建自贸试验区将于21日上午10点在福州片区行政服务中心举行揭牌仪式。多个消息来源向21世纪经济报道记者表示,届时四大自贸区会同时挂牌。
四大自贸区首秀,除了挂牌时间之外,自贸区如何推进也颇受关注。此番上海、广东、天津、福建四省市负责人齐聚北京,出席国新办新闻发布会,亮相的四位官员都直接或间接负责当地自贸区的管理工作。
上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明,4月初兼任上海自由贸易试验区管委会主任。广东省委常委、常务副省长徐少华负责自贸区工作。去年年底刚从银监会调任天津市副市长的阎庆民,将出任天津自贸区管委会第一副主任。福建省副省长郑栅洁则将出任福建自贸区领导小组副组长。
目前,四大自贸区组织架构基本确定。上海、天津、广东、福建都会设立省级工作领导小组,其中上海、天津都会设立自贸区管委会,统一管理几个片区,广东、福建则不会设立这样的管委会,而是几个片区分别设立管委会。
这种不同的组织架构基于不同的省情,上海、天津自贸区几大片区相对集中,上海自贸区几个片区都在浦东新区管辖范围,天津也类似,都在滨海新区范围内。而广东、福建几个片区之间比较分散,广东自贸区包括广州、深圳、珠海三市,福建自贸区地跨平潭、厦门福州三市。
王受文介绍,之所以上海自贸区扩区并新设三个自贸区,是为了与上海自贸试验区形成对比、互补试验,通过试验的多样性验证制度创新措施复制推广的可行性,来建设更多改革开放的试验田。
四个自贸区要在上海自贸区原来试点的基础上,进一步扩大改革开放的创新措施。除了坚持制度创新、有效防控风险外,还要辐射带动周边并服务国家战略,广东自贸试验区立足推动内地与港澳经济深度合作,天津自贸试验区立足于京津冀协同发展,福建自贸试验区立足于深化两岸经济合作,上海自贸试验区继续在推进投资贸易便利化、货币兑换自由、监管高效便捷以及法治环境规范等方面担当“领头羊”。
此外,四个自贸区要建设开放高地,共用一份负面清单,这个负面清单与上海的前两版相比,进一步缩小了限制范围,提升了自贸区的开放度和透明度。
四位负责人也介绍了各个自贸区的情况,他们都提到要将自贸区与“一带一路”战略结合,而福建作为“一带一路”核心区,更是要服务这个战略。在对接国家战略的同时,各个自贸区共同的一点就是制度创新,形成可复制、可推广的成果经验。
王受文在回答媒体提问时表示,几个自贸区挂牌运行一段时间以后要进行详细充分的评估,之后再向党中央、国务院提出是否新设更多自贸试验区的建议。
4月20日,国务院公布《关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)的通知》,正式公布新版负面清单。
与此前分析一致的是,上海、广东、天津、福建四大自贸区将共用一张负面清单。新版负面清单划分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施。其中特别管理措施包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施。
商务部部长助理王受文在国新办举行的新闻发布会上表示,如果拿新版负面清单和2015版外商投资产业指导目录进行比较,可以发现,自贸试验区的负面清单取消或放宽了18个领域的限制,力度很大。总体而言,四个自贸试验区的负面清单还是要更加开放。
缩减17项
在新版负面清单出台之前,上海自贸区已经出台了两版负面清单,其中,2014版负面清单分类18个门类、139条管理措施,比2013版负面清单缩减51条。
相比上海自贸区2014版的负面清单,此番四大自贸区共用的《自贸试验区负面清单》,门类减少了3个,特别管理措施减少了17条。
对此,上海财经大学自贸区研究院副主任陈波对21世纪经济报道记者表示,新版负面清单较2014版负面清单减少17条,与之前的51条相比是缩减力度减少了吗?实际上并非如此。陈波指出,2014版减少的51条措施里,有24条是合并同类项,并非取消而是调整了,另外有13项,是因为国内的企业也不能做,所以才去掉了,这等于是去掉负面清单的冗余部分,不代表对外资的开放。实际上,这51条里真正对外资有限制而又去掉的,只有13条,即此次缩减的17条力度并不小于上一次。
21世纪经济报道记者梳理发现,例如,在“采矿业”一项中,2014版清单共有14条管理措施,而新版负面清单则缩减为8条;在“制造业”这一门类中,管理措施也较2014版负面清单有所缩减,不过,新版负面清单在“金融业”等门类中管理措施有所增加。
此外,“建筑业”和“房地产业”门类在2015版负面清单中被取消,新版负面清单中多项管理措施表述也与上海2014版负面清单相比有所变化。
陈波说,金融业的开放不能看条目的数量,而取决于其准入内容,需要中央部委和自贸区管委会进行同步协调来做,金融的监管不太可能是在一个小的区域内完成。
陈波指出,负面清单的表述方式也发生了变化,除了传统的限制性和禁止性的表述方式外,新版负面清单多了一些允许性的表述,表述方式显得更为灵活。
例如,负面清单第53条就规定,“允许以合资方式投资专门从事农、林、渔作业的通用航空企业,其他通用航空企业须由中方控股”。
针对新版负面清单与2014版的表述差别,陈波指出,实际上负面清单并不针对特定区域,而是要复制和推广到全国,负面清单也包括国民经济全行业,并不是地区性的。表述的区别在于正规化的问题,原来负面清单的表述依据是外商产业投资指导目录,这一目录从法律角度讲是规定,现在要从法律的角度,体现的是规范化。
适应国家战略
从国家战略的角度出发,新版负面清单还需要兼顾中美双边投资协定(BIT)等一系列国家谈判,以及国际投资贸易规则的新变化。
对此,上海社科院世经所国贸研究室主任沈玉良告诉21世纪经济报道记者,尽管新版负面清单有一些创新,但是其与BIT文本相比还是存在距离。这体现在格式问题、表述问题等多个方面,例如,新版负面清单的限制措施主要以投资股比为主,这实际上在美国已经很少了。
“很多人喜欢看负面清单是多了还是少了,但最主要的还是在于负面清单的操作性和透明度。如何真正意义突破BIT框架,如何跟外商投资产业指导目录以及国内很多法律法规进行衔接,这可能需要一个比较长的过程。”沈玉良说。
上海财经大学自贸区研究院副院长孙元欣此前在接受21世纪经济报道记者采访时指出,虽然外界对2014版的负面清单并未完全满意,2014版的负面清单与美国的BIT范本已经有了进一步的契合。
孙元欣指出,BIT中投资口径包括直接投资和间接投资,具体有8种投资形式,如投资企业、许可、知识产权等,另外还有金融投资,包括股权、股票、债券等,领域特别宽。
对此,陈波认为,从新版负面清单来看,目前已经具备了进行BIT谈判的基础。
上海自贸区研究协调中心秘书长徐明棋指出,新版负面清单表示了中国向外开放更进一步的姿态。不过外资如何理解这新版负面清单,具体哪些业务和清单可以更加便利进入自贸区,还有一个过程。总体上来看,新版负面清单为中国进一步改革开放,尤其是和美国谈双边协定谈判做了准备。
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