国有企业改革是改造微观主体

    1998-2008十年间是中国国企改革推进力度最大、成效最明显的时期。在此期间,中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于,这十年中国大力度进行了国有企业改革,当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编着《国有企业改革实录》一书的目的是,尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来,给历史以交代。

    国有企业改革是中国经济体制改革中最核心和关键的环节,一直被称为中心环节。国有企业改革的难点就在于其是微观主体改造,因而涉及许许多多企业和职工。在改革初期,我们面对超过200万家国有和集体企业,职工人数达到1.1亿人,其中国有企业8000万,集体企业则超过3000万人。这些企业绝大部分是计划经济时期建立的,其体制机制、布局结构、社会定位和职工观念与市场经济完全无关。要把这么庞大的经济体系从计划经济转到市场经济,这就是中国国有企业改革的任务,难度非常大。到目前为止,中国国企改革可以大致分成三个阶段。

    起步探索阶段:承包制迈出国企改革的第一步

    第一阶段是起步和探索阶段(1984-1998年)。这个阶段国有企业的体制最终定位为承包经营责任制。承包制本身有其积极意义,解决了两个问题:第一是从计划导向转向市场导向。原先国有企业根本不知道什么是市场,为计划而生产。在承包制下,企业承包的是利润指标,企业产品只有在市场上卖出去才能实现利润。所以实施承包制以后,企业马上从原先的面向计划转向面向市场。第二是调动积极性。但是承包制也存在局限性,其本质是不改变体制和结构,只是改变了政府对国有企业的管理办法,这是一种浅层次的改革。承包制特别适合短缺经济,生产可以承包,却不能完成结构调整,所以承包制适应中国经济发展状态的时间非常有限。

    值得注意的是,在此期间,不仅全面实施了承包经营责任制,还进行了一系列重要的改革探索和试点。比如小企业改制、公司制改革以及企业破产退出,职工安置等。这些在日后发挥了重大作用的改革方式,在此期间进行的小范围试点,为日后大规模改革做好了准备。

    改革攻坚阶段:朱镕基时代国有企业改革的三项工作

    第二阶段是改革攻坚阶段(1998年到2003年),即朱镕基总理的五年任期。改革攻坚阶段主要由三项工作构成。

    第一项工作是国有经济主动从中小企业层面退出。文件提出,国有中小企业采取多种形式放开搞活、抓大放小,实际是国有经济从中小企业层面退出。为什么国有经济要从中小企业层面退出?因为国有企业在这个层面上不具备比较优势。

    国有中小企业改革是主动退出的过程。这项改革的力度非常大,具体方式是产权制度改革加身份置换。产权制度改革包括两种方式,一是企业改制,二是企业整体出售。身份置换是向职工提供经济补偿,以减少改革阻力。这项改革涉及面非常大,涉及十几万家国有企业和上百万家集体企业的4000-5000万职工,持续时间也较长。这项改革根本性地改变了国有经济的布局结构,原先我们的国有经济布局是面状,各行业的大小企业都是国有性质。中小企业从国有层面改制退出去后,剩下的都是规模较大的国有企业。这是三年改革脱困对国有经济动的第一刀手术。

    第二项工作是关闭和重组国有困难企业。这是一轮空前规模的结构调整,解决的是计划经济体制转轨造成的结构矛盾。中国的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。原先大家认为,从计划经济转向市场经济是宏观改革层面的改革,从计划配置资源转到市场配置资源。但是在改革过程中,我们发现其既是宏观改革又是微观改革。其微观的含义是指,原先计划经济下建立的大量企业,在转向市场经济的过程中,很多企业由于种种先天不足,无法顺利完成转向或无法生存下去,这就形成了经济转轨造成的结构矛盾。

    第三项工作是建设安置职工下岗的社会安全网。前面所述的“两刀”根本性地改变了国有经济的布局结构。然而这两刀下去带来了下岗问题,因此我们需要一个安全网,这就有了再就业中心——起到社会保障作用的托底措施。

    这一组改革是中国国有企业的关键性改革,根本性地改变了国有经济的布局结构,化解了转轨时期矛盾,没有这个时期的改革,也就没有后来国有经济相对较好的局面。这也是中国社会风险最大的改革,破产造成大量职工下岗,即使改制,职工也不愿意从国有体制转到非国有体制。因而对社会稳定冲击很大,是改革最惊心动魄的阶段。

    国有大型企业改革的阶段

    第三个阶段是国资委时期的国有企业改革。2003年前后,国有企业的改革形势逐渐清晰,国有中小企业改革和困难企业的关闭破产都进入扫尾阶段。剩下的都是经营状况较好的大型企业。所以从2003年开始,国有企业改革进入到以国有大型企业改革为重点的阶段。

    可以说,2003年前国有大型企业的体制状态是多头管理、无人负责。这种状态如果不改变,国有企业绝对没有希望。党的十六大决定改革国有资产管理体制,目的就是要改变国有资产无人管理、无人负责的状态。十六大报告指出,国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利义务和责任相统一,建立管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。在这一方针的指导下,成立了国资委,初步实现了出资人职能一体化和集中化,使得政府层面的责任相对清晰。国资委的成立旨在集中权力,而实际上集中权力的过程也是一次政企分开的改革过程。

    伴随着行业管理部门的撤销,大量原由部门行使的对国有企业的管理权力得以撤销,唯一剩下的是计委等部门对国有企业的投资审批。在出资人权力下放方面,经营者的选择权原在中组部和人事部手中,改革之后变成中组部和国资委,中组部管理53户重要企业,其余由国资委管理;国资委建立一套业绩考核制度,从而开始行使对企业的考核权;原先由劳动部管理的薪酬决定权,也改为由国资委管理;监督权原在纪委和审计署,改革之后国资委成立了自己的纪委和外部监事会;本级资产处置和管理权也由财政部改为国资委。

    国资委成立之后,从两个方向着手推动制度建设和改革。第一个方向是着手建立国有资产管理制度和国有企业的经营责任制度。这套制度建好之后,国有企业干好干坏完全不一样了,企业经营情况良好,评价就高,获得的薪酬也相应提高,反之亦然。

    第二个方向是推进改革、调整结构。一是将国企改制上市,前几年,中央企业67%的净资产已经进入上市公司,竞争性国有大企业的改革方式就是成为公众公司。这些年,我们面对的压力是要求国有企业退出竞争性领域,可是实际上诸如宝钢等大型国企如何退出?我们认为只能采取公众公司改革的办法实现混合所有制。二是国有企业的董事会建设,主要是针对一把手负责制,解决内部团队的决策问题,试点范围超过50家。三是优化资源配置,从企业功能完整性的角度加强大集团建设。四是主辅分离,争取辅业改制后退出。五是分离国有企业的办社会职能,将学校和公检法等单位分离出去。六是推进各个层面的领导人员公开招聘和竞争上岗。

    2002-2012年,中央企业的营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿,平均每年增长22.9%。净利润从1622亿增加到9247亿,平均每年增长19%。上交税金从2927亿增加到1.9万亿,平均每年增长20.6%。2002年,中央企业交的税占我国税收总收入的16.7%,而到2012年,已占全国税收总收入的18.9%,提高2.2个百分点,说明十年来中央企业对政府、对社会、对公众贡献是比较大的。所以,这十年可以说是我国国有企业发展状态较好的时期,我认为关键在于体制。之前的三年改革脱困时期,是一套“动手术”的机制,以退为主。而国资委成立的前期实际上是优化了企业的外部环境,同时改变了部分体制和结构状态,最终实现了国有企业的良性发展。

    (作者系全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任。）