来源：南风窗  作者：王东京

 

    政府决意在2005年实施改革攻坚，而且许多迹象表明，中国的改革确已进入关键期。不过，攻坚战不一定是速决战。绝不可指望，中国所有的难题，都能在年内化解。眼下中国经济应扭住三大重点，逐一寻求突破。

 

 

　　中国有近13亿人口，“吃饭”的事举足轻重。因此，党和政府一直看重粮食安全；学界对这个问题的讨论，也是见仁见智，意见纷呈。

 

　　不必细说学界的观点，大凡懂点经济的都知道，要保证粮食安全，无非靠两条：一是保护耕地；二是鼓励农民多种粮食。耕地是一种稀缺资源，不可再生，若不保护耕地，任其乱征乱占，粮食供给肯定要出事。但若保护了耕地，如果种粮食不赚钱，农民不肯种，那么粮食安全也是水月镜花，画饼充饥。可以举证两个数字：最近10年里，农民种粮积极性高时，粮食年产量达52252万吨，而最低时，则仅有43065万吨，两者相差8178万吨。可见，粮食供给状况，与农民种粮的积极性休戚相关。

 

　　无利不起早。调动农民种粮的积极性，就得让农民赚钱。前几年，政府为帮助农民增收，已推出不少措施。不过回过头看，这些措施却只能治标，不能治本。比如农业的产业化，鼓励农民搞农产品深加工。无疑，那些办加工厂的农户，的确是能增收的。但困难在于，加工厂不是每个农户都能办，大量的农户，仍只能种粮，办不起工厂，产业化的好处，他们分享不到。再比如农业产业结构调整，让农民什么赚钱种什么。经济学有一个供求原理，说供不应求价格上涨；供过于求价格下跌。调结构正是如此，比如早年东北有农户种中药材赚了钱，于是县长号召大家都种中药材，结果供大于求，价格一落千丈，农民赔得血本无归。

 

　　近年来，政府为减轻农民负担，相继出台一些维护农民利益的政策。先是费改税，后是粮食生产直补，再后来是减免农业税。这些政策，对农民来说，都是百年难遇的幸事。可不幸的是，在政府为农民减负的同时，农资价格也水涨船高，政策带给农民的好处，却让种粮成本给抵消了。农民增收有名无实，甚至有些地区，还不升反降。据笔者在河南扶沟县的调查，2004年农民种粮每亩政策性增收37元，但由于农资涨价，每亩比上年多投入40元，两相比较，每亩减收3元。更令人头痛的是，国家给农民的政策支持，已基本走到了尽头，农民要想再通过政策增收，似乎也没什么余地了。

 

　　早在20多年前，邓小平同志就说过：农村改革要有两个飞跃：第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃是实行土地的规模经营。为何要规模经营？因为没有规模经营，农民收入只能年复一年，原地踏步。现在农民人均耕地1.5亩，在这1亩5分地上，无论农民种什么，都只能温饱，不可能致富。要是有规模经营，比如让农民一人种20亩地，情形就会大大改观。按一亩地种粮收入500元计算，20亩就有一万元。这样，农民的年收入就基本与城镇居民持平。如果一人种30亩地，农民的收入就能超过城镇居民。所以，实行规模经营，是农民增收的必然选择，是21世纪农民奔小康的必由之路。

 

　　其实，推动土地流转，实行规模经营，几年前就有地方在试点。不过，目前的流转，还仅仅是个起步，不仅流转面小，而且也不规范。这个问题的症结：一是由于进城务工的农民不肯让地。因为到城里打工有风险，万一在城里呆不住，他还得回家种地。宁可抛荒，不肯失土，毕竟土地是农民的饭碗，也是农民的保障。二是即使有人肯让地，但往往由于地价分歧，转让也是谈的多，成的少。比如在目前情况下，如果一亩地每年按低于300元的价格转让，那么农民就宁肯自己种。撒一把种子、广种薄收也有300元。而想接地的农民，若一亩地出价超过300元，则又因无大利可图，也可能不肯多种地。

 

　　解决土地流转的矛盾，眼下有一个可用的办法，就是改造农发行，让农发行担当起国家土地银行的职能。这个办法的要点，是土地银行作为政策性银行，在办理土地存贷业务时，要坚持“高价存入、低价贷出”的原则。这样做的目的，一方面是鼓励农民将闲置或不愿耕种的土地存入银行；另一方面，是鼓励愿多种地的农民把土地从银行贷出。发达国家的经验证明，土地银行作为中介机构，对推动土地集中有三大好处：一是促进土地流转从无序走向有序，有利于土地市场的规范管理；二是可以把过于分散的土地加以整合，成片地贷给种田大户，有利于规模经营；三是由于土地银行是国家银行，进城农民把耕地存入银行，既无后顾之忧，又可取得较高的回报，有利于解决土地抛荒。

 

　　成立国家土地银行后，土地银行实行耕地的存贷倒挂，那么，由此形成的资金缺口由谁填补？我的观点是，这笔钱应当由国家财政拿。因为粮食安全，不是免费午餐，要保障粮食安全，政府就必须付费。平心而论，所谓粮食不安全，并不是农民吃饭有风险，说白了，是城里人吃饭不安全。既是如此，要保障城里人的吃饭安全，那么就没理由让农民单方面地作出牺牲。合乎情理的办法是，由国家财政拿钱，去向农民买粮食安全。过去有一种观点，认为国家对农民种粮给予补贴，就是支农、扶农，显然，这种看法是不对的。农民所得到的，原本就是政府应该支付的成本。

 

　　也许有人说，国家财政现在不宽裕，还没有那么多钱去贴补农民。而我则认为，钱本身不是问题，问题在于我们究竟在多大程度上重视粮食安全。倘若大家有共识，把粮食安全摆到了重要位置，那么政府每年在作预算时，完全可以优先安排这笔资金。退一步说，如果真的是国家财力吃紧，那么政府也可通过开征粮食安全税来筹集。前面说过，粮食安全是城镇居民的安全，也是国家的安全，那么，政府向城镇居民征收粮食安全税，取之于民，用之于民，岂不也是一项利国利民的善举吗？

 

　　国企改革：以制衡权力为重点

 

　　屈指算来，国企改革已历经20余年。在这20年里，我的印象，围绕国企改革的“攻坚”，就有不下三次。而且每一次攻坚，都是媒体热炒、捷报频传。而今天人们面对的现实却是：改革的成本越来越高，政府的调子越来越低。

 

　　1983年，政府着手国企改革，当时的口号很明确：“搞活国营企业”。可对如何搞活国企，政府却在实践中探索。农村改革得益于“承包”，于是人们相信，工业企业也可仿效农村经验，“包”字进城，一包就灵。或许正是这种照搬，后来的局面，让人大跌眼镜。国企承包后，经营并不见起色。相反，由于承包人急功近利，负盈不负亏，致使国有资产大量流失。到上世纪90年代初，政府不得不改弦易辙，废止承包制，转行股份制，并提出了 “抓大放小”的口号。此次攻坚，虽然重点突出，目标明确。而改革的结果，还是出人意料。企业没“股”出效益，而且内部管理，还是新瓶老酒，依然如故。

 

　　第三次攻坚，是1997年国务院提出“国企三年脱困”。起初，是想让3000家大中企业扭亏为盈，其后调整为1000家，而最终敲定为512家。对这512家企业，从不良资产剥离到资产重组；从债转股到减员增效，政府可谓煞费苦心，招数用尽，但至1999年末，到底还是事悖人愿，企业经营状况，仍一蹶不振，未有转机。鉴于这种情况，于是又提出，国有大企业也要“有进有退、有所为有所不为”。

 

　　国企久治效果不佳，难道就真的是无药可医？有一种说法，国企搞不好，是因为所有者缺位。可是我们有谁见过，国外有哪家上市公司，所有者是完全到位的呢？事实上，所有者到不到位不是关键，关键在企业内部是否有制衡机制。如果有制衡，即便所有者不到场，企业照样能高效运转。其实这一点，中央早就看到了，党的十五大强调：法人治理结构，才是公司制的核心。对国企改革，笔者已思考多年。我的看法是，国企改革要寻求突破，必须双管齐下，要从政府与企业两个层面，规范治理，建立一种闭环的制衡机制。

 

　　从企业层面看，企业的权力主体有三个：股东会，董事会，经理班子。在这三个机构中，股东会作为出资人，拥有最高监督权，但不能直接决策；董事会拥有最高决策权，但不可经营；经理具有最高执行权，但必须秉承董事会决策。企业权力这样分置后，为使三方用权而不越权，一种有效治理的安排，是由股东会推选董事，董事会聘任经理。一句话，就是让每个人的饭碗，都不端在自己手里。经理的饭碗，在董事会手里；董事的饭碗，在股东的手里；股东的饭碗，在经理的手里（经营亏损最终得由股东兜底）。这样一来，只要有人玩忽职守，不管是谁，饭碗都可能被砸掉。

 

　　这种砸饭碗的机制，就是现代公司治理的内核。假若以此为镜，反观现在的国企，其治理缺陷，即一目了然：首先，国企的董事长与总经理，同受政府委任，而且同一级别，董事长砸不了总经理的饭碗，总经理也不受董事长的节制，两者之间，全无制衡关系。其次，由于国企大多由政府独资，或是一股独大，表面上看，政府作为出资人向企业派董事长，似也无可厚非。但想深一层，政府在这里其实只是个名号，实际操作中，行使权力的并不是政府，而是政府的少数官员。只要董事长把这少数人搞掂，他的饭碗就确保无虞。可是，在一个企业里，如果董事长、总经理都高枕无忧，那么企业的治理结构，必定是好看不中用，形同虚设。

 

　　企业内部制衡如此，那么企业外部，即政府层面的制衡又当如何呢？我的看法是，政府权力太大，责任太小，权力与责任极不对称。按目前国资管理体制，国资委是国企的出资人代表。作为出资人代表，国资委不仅管着资产，而且还管人管事。这样，就带出了两个问题：第一，国资委是企业还是政府？如果是政府，那么对企业吆三喝四，管人管事，岂不是典型的政企不分？第二，国资委可以作为出资人代表，但毕竟只是代表，不是真正的出资人。而且政府出资与自然人出资也不同，自然人出资，企业亏损由自然人个人负赔；而政府出资的企业亏损，则由全体国民分摊。于是笔者不禁要问：国资委大权在握，管人管事管资产，万一管坏了怎么办？国资委的官员能否担责？人们常说，权利与责任要对等，假若国资委不能担责，那么我们凭啥要把权力交给他？

 

　　由此可见，国企治理失灵，要害在政府。一是政府股权过大，致使投资主体单一；二是政府权力过大，又不负连带责任。所以今天国企的问题，是痛在企业，病在政府。若要规范企业治理，最好的办法，是对政府加以管束。说得更明确些，就是要借助一种制度设计，看住国资委，实行连带责任追究。两年前，中央在十六届三中全会曾提过一个思路，即鼓励国有资本与非公有资本的联合，实行混合所有制经济。我体会，中央的用意，就是想通过股权多元化，改组股东会。然后在股东会里，由其他所有者来牵制国资委。

 

　　应该说，中央的这个思路，不仅是对症下药，而且也务实可行。可惜的是，近两年的股权多元化改革，却始终只听雷声，不见下雨。尤其是去年“郎顾之争”后，人们对产权改革，更是瞻前顾后，顾虑重重。是的，国有大企业搞MBO，目前法规还不健全，条件也不成熟，过早施行，容易出现监守自盗、国资流失。但是，搞股权多元化，绝非只有MBO一途。企业间的资产购并、股权互换等，也是国际上通行的做法。事实上，只要我们开动脑筋，大胆试验，还会有更好的办法可以摸索出来。总之，国企改革走到今天，股权多元化，已是最后的关隘，要是能闯过这一关，往后的道路将是一马平川。

 

　　重化工业：以市场调节为重点

 

　　起初我并不明白，学界为何突然又重提“发展重化工业”。去年8月赴广东参加省长座谈会，就听有人建言，广东应把重化工业作为主打产业。后来参加《中国经济时报》10年庆典，吴敬琏教授作专题演讲，主题也是中国要不要发展重化工业。我这才意识到，这件事非同小可，背后一定大有看点。

 

　　果不其然，接下来几个月，报刊上关于这个问题的讨论，便连篇累牍。一时间，让人感到颇有短兵相接、烽火连天的味道。旁观者清。我一面静观其“辩”，一面搜罗各家的观点。后来发现，大家争来吵去，焦点其实就两个：一是中国是否已进入重化工业阶段；另一是中国应否大力发展重化工业。

 

　　关于头一个问题，政府早有定论。10多年前就曾指出，中国产业结构的弊端，是重工业过重，轻工业过轻。并重申要以农、轻、重为序发展国民经济。这意味着，自上世纪90年代以来，中国就开始进入重化工业阶段，而且有些年份，重工业孤军突出，发展还有些过头。回顾近几次宏观调控，哪一次不与结构调整有关？事实摆在面前，谁也不会熟视无睹，何况政府文件也白纸黑字写得清楚。可为什么到了今天，又有人说我们尚未进入重化工业阶段呢？

 

　　显然，判定标准是关键。工业化阶段如何划分，权威学者是德国的霍夫曼。1931年，他根据20多个国家的资料，对制造业中消费资料工业与生产资料工业的比例进行了研究。这个比例，后人称为霍夫曼比例。霍夫曼认为，在工业化的进程中，霍夫曼比例是不断下降的，由此他把工业化分为四个阶段：第一阶段，消费资料工业一统天下，霍夫曼比例约为5；第二阶段，生产资料工业发展提速，但相对消费资料工业，仍显不足，霍夫曼比例约为2.5；第三阶段，生产资料工业与消费资料工业旗鼓相当，霍夫曼比例约为1；第四阶段，生产资料工业领先增长，霍夫曼比例小于1，标志着进入重化工业阶段。

 

　　用不着复杂的计算，今天中国的霍夫曼比例，肯定是小于1的。有数据为证，从改革开放初至1993年，我国重工业占工业产值的比重在50%左右。近8年来，我国重工业产值增速一直高于轻工业，重工业占工业增加值比重逐年提高，至2004年已达67.59%。到2005年1月份，重工业比重更增至68.59%。从重工业比重超过58%的1994年算起，本轮“重工业化”增长的持续时间已达11年。2003年汽车、铝业、钢铁、水泥等行业的固定资产投资增幅分别达到77.8%、88.4%、96.2%、113.4%。

 

　　假如认定中国已进入重化工业阶段，那么接下来的，就是我们应否继续优先发展重化工业。谈到这个问题，有个重要理论不能回避，即生产资料优先增长规律。主张重化工业优先发展的论者，依据的就是这个规律。很多人以为，如果技术进步，单位劳力操纵机器的数量增多，资本有机构成（不变资本与工资的比例）上升，那么，发展最快的是生产机器的生产资料；其次才是生产消费品的生产资料；而最慢的，则是消费品的生产。

 

　　问题在于，技术进步，劳力是否一定会推动更多的机器？看看当今的IT产业，技术在日新月异，可一个编程员，却并不需要配备更多台电脑。“假定”不对，得出的结论可信度也就不高。至少，在信息化的时代到来之后，这个结论会受到更严峻的挑战。配第—克拉克定理，行内人耳熟能详。这个定理告诉我们，随着人均国民收入水平的提高，劳动力首先从第一产业向第二产业转移，当人均国民收入水平进一步提高后，劳动力便向第三产业转移。由此可见，工业领先增长，并不是恒久不变的铁律，每个国家国情不同，发展水平不同，倘若一律要生产资料优先增长，那么就难免是削足适履、刻舟求剑了。

 

　　理论归理论，回到中国的实际，估计争议还会少不了。因为中国当前的状况是，人均GDP刚过1000美元，信息化时代，也仅仅是踏进了门坎。只要劳动者技术装备需要大幅提升，那么，作为生产资料的重化工业，就还会有大的发展空间。尽管我不信生产资料优先增长是永恒规律，但对这个判断，笔者并不怀疑。我所担心的是，即便重化工业需要发展，但学界如此大动干戈，会不会鼓动各省市比着大上项目，诱发起新一轮的投资冲动；会不会再度导致产业结构失衡而出现难以收拾的后果。

 

　　实在想不出，在市场经济背景下，大谈发展重化工业的意义究竟何在。是的，重化工业的发展，可以通过政府动员，产业政策，甚至政府直接投资来推动，但这个办法过去计划经济时期搞了几十年，后果如何大家有目共睹，现在怎能治好伤疤忘记痛，又让政府故伎重演呢？假如不是想让政府插手，那么学界不厌其烦的讨论，岂不是杞人忧天？市场规律无处不在，投资者也不蠢。如果重化工业发展真的滞后，那么供求规律一定会带动产品价格上涨，只要有钱可赚，投资者自不会袖手旁观。追逐利润，是资本天生的本性，这样简单的事，难道还用得着别人去教吗？

 

　　中国要搞市场经济，就得放手让市场发挥作用。要相信市场的力量，尊重市场规律。欲速则不达，一厢情愿或拔苗助长，结果必会适得其反。因此，重化工业到底要不要优先发展，最好是顺应市场的需求，听任市场的安排。我们并不比市场高明，任何无视市场的高谈阔论，最后都会徒劳无功。要知道，离开市场规律搞无谓争论，本身就是一种资源浪费！

 

　　（作者为中共中央党校经济学部主任、教授、博导）