原以为将延续一个月的印尼煤炭出口禁令，只维持了十天就偃旗息鼓了。

1月10日，印尼海洋与投资统筹部长卢胡特（Luhut Pandjaitan）发表声明称，在印尼国家电力公司（PLN）煤炭供应得到保障后，政府已允许14艘已装载完成的运煤船随时离境。另外，据市场消息，印尼正考虑向矿企征收煤炭税，税收将用于协助国家电力公司在市场上以市价购入煤炭。

这一纸来去匆匆的出口禁令，源于印尼国内的煤炭供应紧张。1月1日，印尼政府表示，因担忧国内电力供应不足，将在1月禁止煤炭出口。随后，印尼能源部通知所有港口储存所有煤炭，以供应给国内发电厂和独立发电商。截至记者发稿，印尼政府还未对解除煤炭出口禁令作出决定，只是计划把煤炭税作为中期解决方案。

外界预测，印尼方面短暂地停止煤炭出口将进一步推高煤炭价格。正因如此，禁令引致了日本、韩国和菲律宾等国的“围攻”，这些国家都纷纷呼吁印尼恢复煤炭出口。

而如今，印尼方面做出让步，很大程度上是因为印尼国内的煤炭压力已经得到缓解。卢胡特表示，印尼电厂煤炭供应紧张的情况已经结束，接下来政府会评估是否彻底取消禁令，如果决定取消，将会循序渐进地实施。

上海国际问题研究院外交政策研究所周边外交室主任周士新在接受21世纪经济报道记者采访时表示，虽然目前印尼国内的煤炭压力得到了缓解，但隐忧依然存在，“毕竟印尼国内电力企业与煤炭企业之间的紧张关系依然存在，政府本次的出口禁令在其中发挥了较显著的作用。但从长期来看，这种作用依然有限，未来仍存在着较大的不确定性。”

一纸煤炭禁令背后，有多少国家受影响？煤炭价格又将何去何从？

煤电矛盾或长期存在

面对突如其来的煤炭出口禁令，印尼的煤炭生产商措手不及。

由买家付款的14艘满载煤炭的船只被迫滞留港口，更重要的是，生产商们的出口生意顿时中断。对此，印尼能源矿产资源部矿产和煤炭司司长贾马鲁丁（RidwanJamaludin）解释称，是因为煤炭生产商未按“国内市场义务”（DMO）供应煤炭，印尼国家电力公司（PLN）和其他发电厂的煤炭库存处于极低水平，对印尼电力供应构成威胁，所以决定限制煤炭出口。

“国内市场义务”（DMO）规则就是此次事件的导火索。根据该政策，煤炭生产商必须把全年煤炭产量的25%留给国家电力公司，而且供应价格每吨不可以超过70美元（约合人民币445元），不遵守规定的企业将被禁止出口煤炭或被罚款。然而，该供应价格却远低于煤炭的市场价。印尼能源部数据显示，2022年1月，印尼动力煤标杆价（Indonesian Coal Price Reference ，HBA）为158.5美元/吨，价格是印尼（DMO）限价的2倍多。

极大的价差，让印尼的煤矿企业更倾向于把煤炭用于出口。尽管印尼的煤企曾多次要求提高70美元/吨的供应价格或降低供应比例，但印尼政府始终未予以同意。而且早在2021年8月，印尼政府就曾对34家未能遵守DMO规则的煤企下达暂停煤炭出口的禁令。如今，印尼政府下达更大规模的禁令，显然是因为要解决国内煤炭存量库存过低的紧迫问题。

多名专家在接受记者采访时都认为，虽然印尼此番下达出口禁令对应对国内电厂库存告急成效显著，但长期来看，印尼政府与煤企之间的矛盾估计很难改变。

“如果印尼不制定长效机制，此次事件大概率会重演并成为常态。”赫区怡商贸（上海）有限公司干散货分析师杨宁对21世纪经济报道记者称。周士新也向记者表示，若印尼政府不能解决国内煤炭企业所关注的国内外市场煤炭价差的问题，那么双方的矛盾迟早会再次爆发。

新纪元期货研究所所长王成强也向21世纪经济报道记者分析称，印尼的“国内市场义务”政策需要优化，至少在义务价格的制定上，需要与市场价格形成有效的联动机制。

然而，印尼政府却似乎并未打算从此着手，反而考虑向矿企征收煤炭税。印尼方面表示，煤炭税的税收将用于协助国家电力公司在市场上以市价购入煤炭。“增税最后就是由消费者买单，印尼作为全球第一大海运煤出口国和低成本生产商，国际煤价将会被推高。”杨宁说。

日本承压

印尼是全球最大的煤炭出口国，其煤炭出口禁令一出，影响随即就传导到日本、印度、菲律宾等出口国。此次，率先做出反应的是日本。

1月5日，日本驻印尼大使馆就致信印尼能源部长，信中称“突然的出口禁令对日本的经济活动以及民众的日常生活产生了严重影响”。日方在信中强调，日本可以寻找到的替代来源很少，并要求政府向5艘已经装运完毕的运煤船发放离境许可。没过多久，韩国和菲律宾也紧随其后，呼吁印尼取消出口禁令。

日本的强烈表态，皆因它对能源的依赖度极高。据悉，资源匮乏的日本99%的煤炭需要进口，而目前日本每月需从印尼进口约200万吨煤炭，占总需求的13%。此外，澳大利亚是日本最大的煤炭来源国，比例高达六成。

在杨宁看来，日本进口印尼煤炭的比例并不算高。“除了一些高卡的，比如5500K（卡）以上这种。”她表示，若印尼禁令长期不松绑，日本可能会转向其他国家进口，但就目前而言，其他国家没有这么多的量可以完全替代印尼煤炭。

但也有日本贸易商向媒体表达了对煤炭进口不足的担忧。“虽然日本不像其他国家那样依赖印尼煤炭，但出口禁令的影响可能会很大。”这位贸易商表示，一些日本电力公司如果无法进口煤炭，可能会选择使用更多的液化天然气。

国家发改委宏观经济研究院副研究员、中国驻日大使馆前一等秘书崔成向21世纪经济报道记者表示，如果印尼不全面恢复煤炭出口，日本会被迫转向澳大利亚、越南等国，肯定会对国际煤炭价格产生影响。“LNG电厂主要用于调峰，关键时期转为基荷应急发电没有问题，在福岛核事故发生后，日本就采用过类似的紧急应对策略。但LNG发电成本相对较高，且目前受港口压船等多重因素影响，国际LNG供应紧张，如果大量转向LNG必会带来一系列连锁反应。”他说。

周士新向记者表示，在经历此次事件后，日本企业可能会寻求更多地从澳大利亚或其他政策更稳定的国家进口煤炭，提升煤炭进口的多元化。

全球煤价或继续波动

正因如此，外界有分析认为，印尼仅10天就“松绑”了出口禁令，与多国的施压以及对保住自身产业优势地位的需求不无关系。“印尼此番恢复出口，一方面是因为煤炭企业做出了妥协，在短期内稳住了局势；另一方面，印尼确实不想因此损害了本国企业在国际市场上的信誉，特别是不想因此丢掉本国煤炭企业极不容易得到的市场。”周士新向记者解释。

据Kpler公司的船舶追踪数据显示，2021年印尼煤炭出口共计有73%运往亚洲经济强国中国、印度、日本和韩国。周士新认为，从稳定国家间关系的角度来看，煤炭贸易是印尼稳定与这些国家关系的重要纽带之一。“比如菲律宾有超过70%的煤炭来源于印尼，这是重要原因之一。当然，印尼煤炭的性价比也是这些周边国家考虑的重要因素。”

尽管全球正在推进能源转型，面临脱碳压力，但清洁能源供给不足的情况仍可能出现。有专家认为，特别是经历了2021年能源短缺之后，各国已认识到煤炭等传统能源在现阶段仍起着一定作用，未来除了将继续发展新能源，对传统能源的储备也可能增加。

王成强向记者预测，未来可能仍将面临煤炭价格的大起大落。“在能源变革的过程中，主要能源输出国，以印尼为例，对出口煤炭征收关税将成为未来的政策选项。如此一来，将增加主要煤炭进口国贸易成本，抬升全球煤炭价格。”

“我始终认为，买方市场决定着煤炭供应，而不是相反。”周士新向记者表示，“印尼煤炭并不是不可取代的，甚至煤炭的使用都是可以取代的。”他认为，从短期来看，煤炭价格虽然仍存在不确定、不稳定的特征，但从长期来看，随着煤炭使用的减少，问题不再是“价格波动”，而是各国是否会继续使用煤炭。